Правовой анализ поправок в Конституцию. Это скоро коснется каждого!
Правовая клиника "Адилет" подготовила анализ поправок в Конституцию, предложенных лидерами парламентских фракций. Отчет размещен на сайте организации. Анализ юристы разбили на несколько блоков.
Нарушения процедур инициирования изменений в Конституцию КР
Нарушения Конституции КР, Закона КР "О введении в действие Конституции КР", Закона КР "О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике" в части существующего запрета на внесение изменений в Конституцию.
Порядок внесения изменений в Конституцию регулируется статьей 114 Основного закона, однако статьей 4 Закона "О введении в действие Конституции КР" введен мораторий на внесение изменений до 1 сентября 2020 года. Таким образом, по Конституции КР инициировать вопрос и принимать изменения в Конституцию может только народ Кыргызстана посредством проведения референдума.
В 2011 году был принят Закон "О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике", где частью 2 статьи 19 закона установлено, что положение, дающее право внесения в порядке народной инициативы (не менее 300 тысячам избирателей) проекта закона о внесении изменений в Конституцию КР вступает в силу после 1 сентября 2020 года. Следовательно, запрет на возможность внесения изменений в Конституцию наложен как для Жогорку Кенеша, так и для народной инициативы до 1 сентября 2020 года.
Инициировав поправки в Конституцию, депутаты превысили свои полномочия и нарушили статью 4 Закона КР "О введении в действие Конституции КР".
Нарушения Конституции КР, Закона КР "О регламенте Жогорку Кенеша КР" и Конституционного закона КР "О Конституционной палате Верховного суда КР" в части процедуры получения заключения Конституционной палаты к проекту закона об изменениях в Конституцию.
Внося проекты законов, депутаты обязаны руководствоваться Конституцией, Законом "О регламенте Жогорку Кенеша КР" и Конституционным законом "О Конституционной палате Верховного суда КР". Статья 97 Основного закона возлагает непосредственно на Конституционную палату обязанность дачи заключения об изменениях в Конституцию. Закон "О Конституционной палате Верховного суда КР" также устанавливает, что Конституционная палата дает заключение к проекту закона об изменениях в Конституцию.
Согласно регламенту ЖК законопроект с поправками в Конституцию подлежит направлению в Конституционную палату для дачи заключения. В случае вынесения отрицательного заключения проект закона о внесении изменений в Конституцию рассмотрению не подлежит. Следовательно, перед вынесением на общественное обсуждение проект закона о внесении изменений в Конституцию КР должен был быть направлен в Конституционную палату Верховного суда КР для получения заключения, что не было сделано инициаторами законопроекта.
Изменения системы ценностей
Проектом закона предлагается внести изменения в статью 1 Конституции, где инициаторами вводится новая система высших ценностей в Кыргызской Республике.
Предлагаемый перечень высших ценностей состоит из 9 пунктов, где наряду с правами человека вводятся такие новые виды ценностей, как независимость, государственный суверенитет, национальные интересы и др. Вместе с этим из статьи 16 Конституции КР исключается положение, которое устанавливает, что в Кыргызской Республике права человека являются высшей ценностью.
В справке-обосновании инициаторы критикуют систему приоритетов высших ценностей прав человека, которое "дезориентирует государство в сторону голого приоритета прав человека". По их мнению, права и свободы человека не увязываются с обязанностью и ответственностью.
Слово "права" употребляется в десятки раз чаще, чем слово обязанности и т.д. Кроме того, такие ценности, как независимость и государственный суверенитет, не отнесены к высшим ценностям, в связи с чем, по мнению авторов, без включения их общество и страна не могут быть успешными.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является фундаментальной нормой конституционного строя. Концепция высшей ценности прав человека, неотъемлемости его прав и свобод в настоящее время не имеет себе достойных альтернатив. Государство должно служить народу, а не народ государству.
История очевидно доказывает, что утверждение других приоритетов общественного развития ведет к ограничению прав и свобод человека, к дальнейшему установлению тоталитарного режима.
Безусловно, права человека не абсолютны и могут быть ограничены государством, однако такие ограничения должны быть соразмерны целям, как установлено в ст. 20 Конституции КР. Государство не имеет права произвольно ограничивать в каких бы то ни было благих целях права и свободы человека.
Вводя новый перечень высших ценностей, утрачивается приоритет прав человека над всеми остальными ценностями и изменяется сама система взаимоотношений между человеком и государством.
Если согласно действующей редакции Конституции КР при взаимоотношениях человека и государства приоритет всегда отдается соблюдению прав человека и он может быть ограничен только в конкретных случаях, прописанных в Конституции, то в предлагаемой системе ценностей приоритет может быть отдан любой из 9 провозглашенных ценностей, в том числе и в ущерб соблюдению прав человека с целью обеспечения так называемого "перечня высших ценностей".
Система ценностей должна давать четкий и однозначный ответ, какой именно из двух основных ценностей должен отдаваться безусловный приоритет - правам человека или государственным интересам. Однако в предлагаемой системе ценностей все приоритеты стоят на одном уровне, и непонятно, каким образом будет отдаваться приоритет одной из них.
Учитывая, что в предложенном законопроекте указанных ценностей более 30, ситуация еще более усугубляется. Конституция - это правовой документ, и соответственно система конституционных ценностей не должна содержать таких оценочных философско-нравственных понятий, как справедливость, стремление к счастью, нравственность, любовь и др., так как они могут трактоваться по-разному.
Большинство из указанных ценностей уже содержатся в положениях действующей Конституции, и какого-либо практического смысла указывать и детализировать их в системе ценностей нет. В связи с чем мы приходим к очевидному выводу, что новая концепция системы ценностей сама по себе является ошибочной и не решает заявленных проблем.
Изменение приоритета действия международных договоров по правам человека
Законопроектом вносятся изменения в статьи 6 и 41 Конституции КР. Из статьи 6 Конституции КР исключается норма, устанавливающая приоритет норм международных договоров по правам человека над нормами остальных международных договоров, а из статьи 41 исключается норма, согласно которой Кыргызская Республика обязана исполнять решения международных органов по правам человека и принимать меры по восстановлению и возмещению причиненного вреда.
Исключение указанных положений из Конституции КР повлечет за собой крайне негативные последствия как для граждан, так и для государства в целом. Граждане лишатся реальной возможности защиты своих прав в общепризнанных международных органах по защите прав человека, так как исполнение решений указанных органов не будет обязательным и вопрос исполнения таких решений будет решаться напрямую самим государством, нарушившим эти права. Как правило, государство очень редко признает свои ошибки, следовательно, шансы граждан восстановить свои права будут равняться нулю.
Кыргызская Республика, являясь частью мирового сообщества и участницей международных договоров по правам человека, взяла на себя обязательство соблюдать права и свободы человека. Даже исключив указанную норму из Конституции КР, государство все равно будет обязано выполнять решения международных органов по правам человека, так как государство взяло на себя обязанности, подписав международные договоры, и единственным законным способом отказаться исполнять указанные решения является денонсация договоров. В случае если государство все же решит денонсировать Международный пакт о гражданских и политических правах, то мы автоматически потеряем статус демократического государства.
Изменение порядка применения сроков давности по преступлениям
Статья 26 Конституции КР дополняется положением, согласно которому устанавливается, что сроки давности привлечения к ответственности применяются исключительно судом. Во всех случаях совершения преступления следствие по уголовному делу подлежит завершению до конца с передачей дела в суд независимо от наступления сроков давности.
В справке-обосновании необходимость этих изменений обосновывается тем, что указанные изменения повлекут за собой реальное исполнение принципа неотвратимости ответственности за преступления и будет прекращена порочная практика прекращения уголовных дел за давностью совершения преступления.
В данном случае инициаторы вводят население в заблуждение, указывая, что, включив указанные положения в Конституцию КР, будет обеспечена неотвратимость наказания и прекратится порочная практика прекращения уголовных дел за истечением сроков давности.
Во-первых, в действующей редакции Конституции нет запрета на прекращение уголовных дел за истечением сроков давности судебными органами. Если инициаторы законопроекта действительно хотят провести указанную реформу, достаточно будет внести соответствующие изменения в уголовное законодательство КР, без внесения поправок в Конституцию.
Во-вторых, даже если уголовное дело будет прекращено за истечением сроков давности на стадии следствия, то постановление о прекращении уголовного дела может быть обжаловано в судебные органы. Таким образом, судебные органы всегда имеют возможность дать юридическую оценку законности прекращения уголовного дела.
Следовательно, говорить о том, что передача исключительного полномочия прекращения уголовного дела судебным органам за истечением сроков давности является панацеей от "порочной практики", крайне нелогично и необоснованно. В данном случае проблема кроется не в законодательстве, а исключительно в правоприменительной практике. Решить указанную проблему можно только путем эффективной борьбы с коррупцией и очищением системы судебных и правоохранительных органов от недобросовестных сотрудников.
Изменения, касающиеся уголовной ответственности за неисполнение гражданско-правовых обязательств
В статьи 20 и 24 Конституции КР вносится изменение, согласно которому исключается норма, предусматривающая запрет на лишение свободы на основании неисполнения гражданско-правовых обязательств. Инициаторами предлагается следующее положение: "на лишение свободы на том только основании, что лицо не в состоянии исполнить договорное обязательство".
В справке-обосновании к законопроекту необходимость данного изменения обосновывается тем, что указанная статья кардинально расширена и делает невозможным привлечение к ответственности мошенников. В связи с чем эта норма заменяется формулировкой, предусмотренной статьей 11 Международного пакта о гражданских и политических правах.
Принятие указанных поправок повлечет за собой массовое уголовное преследование по гражданским делам за неисполнение договорных обязательств. Физические и юридические лица будут разрешать свои споры не в гражданском порядке, а в правоохранительных органах. Увеличится уровень коррупции и количество проверок предпринимателей со стороны правоохранительных органов, что в целом негативно отразится на бизнесе. Нельзя смешивать уголовные преступления и гражданско-правовые споры.
Если норма будет принята, граждане будут вынуждены ходить в правоохранительные органы и доказывать, что они не в состоянии исполнить договорные обязательства, хотя все это должно регулироваться исключительно гражданским законодательством.
Следует особо отметить избирательный подход инициаторов к международным договорам по правам человека. Если в данном случае инициаторы громогласно заявляют, что приводят в соответствие эту норму с Международным пактом о гражданских и политических правах, то в другой статье этого же проекта закона они исключают приоритет международных договоров по правам человека, а также отменяют обязанность Кыргызской Республики исполнять решения международных органов по правам человека. Комитет по правам человека ООН, решения которого власти называют недальновидными, был учрежден на основании части IV указанного пакта.
Запрет однополых браков
Статья 36 Конституции КР дополняется пунктом 5, где устанавливается, что семья создается на основе добровольного союза мужчины и женщины.
Согласно действующему семейному законодательству, однополые браки в Кыргызской Республике не регистрируются. В соответствии со статьей 2 Семейного кодекса КР, брак - равноправный союз между мужчиной и женщиной, заключенный при свободном и полном согласии сторон в установленном законом порядке. За всю 25-летнюю историю независимости в Кыргызской Республике ни один однополый брак не был зарегистрирован. Внесение указанных поправок никаких изменений в действующий порядок регистрации брака не внесет, и какой-либо практической цели в принятии указанной поправки нет.
Лишение гражданства в принудительном порядке
В часть 2 статьи 50 Конституции КР вносится дополнение, которое предусматривает возможность лишения гражданства в случаях и порядке, установленных конституционным законом.
В справке-обосновании ничего об указанном изменении не сказано, хотя это является значительным изменением, требующим конкретного обоснования - что именно послужило необходимостью внесения этого дополнения. Скорее всего, указанная инициатива была скопирована у коллег из Государственной Думы Российской Федерации. У них аналогичная инициатива, поднятая летом этого года, была направлена на лишение гражданства РФ лиц, участвующих в террористических организация и воюющих на стороне другого государства.
Таким образом, государство снимает с себя ответственность за указанных лиц и за их действия. С точки зрения мировой борьбы с терроризмом указанную позицию можно охарактеризовать как пассивную, т. е. после лишения гражданства государство занимает позицию, что теперь это не мои граждане и делайте с ними что хотите. Борьба с терроризмом должна основываться на конкретных действиях по профилактике и пресечению преступлений, связанных с терроризмом, никакой практической пользы в борьбе с терроризмом лишение гражданства не приносит.
Говоря о возможных рисках, мы приходим к следующим выводам:
Во-первых, если инициаторы предусматривают возможность принудительного лишения гражданства, то они должны конкретно прописать, какие именно основания влекут за собой лишение гражданства. Таким образом, в Конституции КР будут конкретные гарантии от необоснованного расширения перечня оснований к лишению гражданства. Указанный перечень не должен отдаваться на откуп регулированию простым законодательством, так как институт гражданства является основой конституционного строя страны.
Во-вторых, очень велика вероятность, что лишение гражданства будет применяться не только в отношении так называемых "террористов", но и по политическим и другим мотивам. Лишение гражданства является эффективным механизмом в борьбе за политическую власть и ее сохранение, а также инструментом давления на несогласных с политикой властей.
Полномочия премьер-министра, Жогорку Кенеша и президента
Поправки наглядно свидетельствуют о желании инициаторов усилить полномочия премьер-министра и ослабить позицию Жогорку Кенеша. У премьер-министра появятся сильные рычаги давления на законодательную власть. Если по действующему законодательству для принятия закона достаточно было найти источники финансирования, то предлагаемой редакцией парламент будет вынужден бегать к премьер-министру для согласования законопроектов, так как он в любой момент может его заблокировать.
Предлагаемая норма в корне противоречит принципу парламентаризма, провозглашенному в нашем государстве. Парламенту будет отводиться номинальная роль, и фактически это приведет к тому, что из-за боязни блокирования законопроекта премьер-министром все законопроекты, требующие финансирования, будут изначально разрабатываться в правительстве. В случае конфликта между двумя органами для парламента процедура выражения недоверия значительно усложняется, в то время как для премьер-министра эта процедура упрощается.
Если сейчас премьер-министр может ставить вопрос о недоверии не более одного раза в год, предлагаемым законопроектом ему предоставляется это право неограниченное количество раз. Утверждение президентом членов правительства становится формальным этапом, который можно преодолеть решением премьер-министра. Усиливается вертикаль власти премьер-министра, если сейчас местные органы самоуправления хоть и, по сути, формально участвуют в назначении глав местных администраций, то в случае принятия поправок назначение будет проходить без их участия.
Указанные поправки вносят дисбаланс сил в существующую систему сдержек и противовесов и фактически сделают парламент зависимым от исполнительной власти.
Совмещение должности депутата и должностей премьер-министра и вице-премьер-министра
В предлагаемой поправке содержится прямой конфликт интересов. Исполнительная и законодательная власть - это две разные ветви власти, и они не имеют права вмешиваться в деятельность друг друга. Получится, что премьер-министр и вице-премьер-министр сначала голосуют за принятие законопроектов, а потом сами же их исполняют.
Изменения, касающиеся судебной ветви власти
Статья 94 Конституции КР дополняется частью 8 прим. 1, где устанавливается, что лицо, претендующее на должность судьи, обязано письменно отказаться от права на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений на период пребывания в должности судьи. В случае непредоставления такого отказа лицо не может быть назначено или избрано на должность судьи.
Деятельность судей регулируется Конституционным законом "О статусе судей". Указанные изменения возможно внести в вышеуказанный закон, без внесения изменений в Конституцию. Судьи являются гражданами Кыргызской Республики, и на них также распространяются конституционные гарантии на тайну переписки.
Безусловно, борьба с коррупцией важна, особенно в судебной системе, однако, как показала мировая практика, тотальная "прослушка" судей негативно влияет на независимость и эффективность судебной власти. Орган, который будет осуществлять "прослушку", будет иметь доступ не только к информации о коррупционных проявлениях, но и к информации личного характера, которая в последующем может быть использована для шантажа судей.
В данном случае теряется независимость судебной власти. Инициаторы, пытаясь решить одну проблему, получат множество других проблем. В мировой практике существует большое количество эффективных механизмов борьбы с коррупцией без осуществления тотальной "прослушки" судей.
В часть 7 статьи 97 вносится дополнение, согласно которому абстрактный конституционный контроль заменяется на конкретный.
Круг лиц, которые могут обратиться в Конституционную палату, значительно сужается. Существующий абстрактный конституционный контроль заменяется на конкретный. Порядок осуществления конкретного конституционного контроля предполагает, что заявитель должен обосновать, что акт затрагивает его лично, прямо и непосредственно. Абстрактный контроль означает проверку конституционности нормативного правового акта или нормы вне связи с каким-либо делом. Предусматривает возможность подачи запроса о конституционности принятых законов и других НПА независимо от их применения в конкретных правовых случаях.
Таким образом, предлагаемые изменения являются огромным шагом назад от системы истинного конституционного надзора, а также упраздняют право каждого человека оспаривать конституционность законов или других нормативно-правовых актов, если он/она считает, что эти акты нарушают права и свободы, признанные в Конституции.
Ограничение круга заявителей в Конституционную палату соответственно сократит количество законов и других НПА, которые могут быть оспорены на предмет конституционности гражданами и юридическими лицами. Наличие возможности осуществления абстрактного конституционного контроля - это символ демократии, где каждый гражданин, считающий, что законом его конституционные права нарушаются или могут быть нарушены, может обжаловать этот закон в судебном порядке.
Указанная поправка устанавливает для Конституционной палаты конкретный конституционный контроль, который был присущ для существовавшего до 2010 года Конституционного суда. В то время в Конституционный суд могли обратиться лишь граждане, чьи права нарушены в результате конкретного дела и применения конкретного НПА в этом деле. Для сравнения: количество обращений, рассмотренных Конституционной палатой за 3 года ее существования, составляет 179, тогда как существовавший до этого Конституционный суд за весь 20-летний период своего существования рассмотрел около 25 обращений.
В статью 96 Конституции КР вносится изменение, где исключается положение, согласно которому акты Верховного суда являются окончательными и обжалованию не подлежат.
В справке-обосновании не указано, в связи с чем возникла необходимость исключить данную норму. Окончательность решений Верховного суда является одним из основных элементов права граждан на судебную защиту. Это важная норма, которую нельзя исключать. Трехступенчатая судебная система, действующая в Кыргызской Республике, во всем мире показала свою эффективность, нет никакой нужды добавлять какие-либо еще стадии.
Срок рассмотрения дел, который и сейчас чрезмерно длительный, может увеличиться в разы, граждане будут вынуждены ждать годами, пока дело пройдет все 4, а то более стадий, для получения окончательного решения. Неокончательность судебных решений Верховного суда породит коррупцию в судебной системе, где решения Верховного суда будут отменяться и приниматься новые решения.
Статья 97 часть 8, 9 устанавливают обязательность согласования Конституционной палатой своих действий с парламентом и президентом при рассмотрении дела в конституционном судопроизводстве. Законопроект предусматривает двухступенчатую процедуру принятия решения Конституционной палаты. Сначала обязывает Конституционную палату проводить предварительную процедуру направления своего мнения (заключения) о неконституционности закона президенту и Жогорку Кенешу. И только после того, как президент и (или) Жогорку Кенеш выскажут свое мнение по заключению Конституционной палаты или в течение 3 месяцев воздержатся от высказывания своего мнения (согласия или несогласия), Конституционной палате можно будет принимать окончательное решение. В случае если заключение не одобрят, оно утрачивает свою силу. В справке-обосновании дается ошибочное толкование месту и роли судебной власти, как вторичной к исполнительной и законодательной ветвям власти.
Судебная власть находится не выше и не ниже других ветвей власти, она находится с ними на одном уровне. У каждой из ветвей власти есть свои полномочия, баланс которых называется системой сдержек и противовесов.
На наш взгляд, указанная процедура:
Во-первых, несет в себе конфликт интересов – поскольку закон, принятый Жогорку Кенешем и подписанный президентом, в силу его приятия и подписания уже, по мнению создателей, является конституционным. Один и тот же орган не может сначала принимать закон, а затем рассматривать вопрос, имеются ли в этом законе противоречия.
Будет невозможно обеспечить объективность Жогорку Кенеша и президента, которые будут не заинтересованы признавать свои ошибки.
Во-вторых, законопроектом устанавливается полная зависимость Конституционной палаты от парламента и президента, что недопустимо, поскольку Конституционная палата является судебным органом, а судебная власть по Конституции КР независима от законодательной и исполнительной. По сути, Конституционная палата превращается из судебного органа в юридический отдел парламента и президента.
Предлагаемая процедура усложняет процесс принятия решений Конституционной палатой в случае неконституционности оспариваемого НПА, но выражения президентом или Жогорку Кенешем своего несогласия с неконституционностью. Это заложено в самой процедуре голосования, именно принятие решения двумя третями и тремя четвертями от полного состава судей Конституционной палаты.
Как известно, Конституционная палата уже на протяжении долгого времени работает не в полном составе. Сначала 8 судей работали продолжительное время, затем 9, а в настоящее время 10 (полный состав - 11 судей). Кроме того, существует понятие кворума – когда Конституционная палата правомочна рассматривать и принимать решение (2/3 от полного состава, то есть 8 судей) Таким образом, указанная формулировка не только делает зависимой КП, но и полностью парализует ее работу в случае неполного состава КП.
Конституционная палата играет важную роль в системе сдержек и противовесов и соблюдении принципа разделения властей. Кроме того, это единственный орган, который призван защищать конституционные права граждан при посягательстве на них со стороны других ветвей власти. Последствия принятия указанной поправки могут привести к полному отсутствию конституционного контроля за деятельностью Жогорку Кенеша, президента, правительства.
При этом орган, призванный объективно давать оценку неконституционным законам и отменять их действие, будет полностью зависим и недееспособен. При таких обстоятельствах, возможно, в будущем возникнет риск открытия двери для разных органов власти для произвольных толкований Конституции.
Таким образом, сама Конституция, которая в настоящее время имеет "высшую юридическую силу" и формирует основу для принятия всех остальных законов, будет ослаблена и будет терять свое нынешнее положение авторитетной и твердой основы закона, на которой зиждется вся правовая система государства.
Выводы
В целом основные изменения направлены на чрезмерное усиление полномочий премьер-министра, ослабление позиции парламента, а также усиление контроля за судебной властью, что повлечет за собой дисбаланс сил в существующей системе сдержек и противовесов. Кроме того, законопроект содержит целый ряд инициатив, принятие которых реально не повлечет каких-либо позитивных изменений в жизни граждан, а, наоборот, выставит перед всем цивилизованным миром как страну с отсталым уровнем демократии. Другая группа изменений, направленная на регулирование сроков давности по уголовным преступлениям, запрет на заключение однополых браков, официальное разрешение на прослушивание судей, может быть урегулирована внесением изменений в действующее законодательство, без внесения изменений в действующую Конституцию.
Предлагаемый законопроект содержит большой конфликтный потенциал и не решает заявленных инициаторами проблем, более того, он создаст их еще больше.
Постатейный анализ проекта Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики" показал, что он содержит целый ряд положений, которые безусловно повлекут за собой крайне негативные последствия.
Предлагаемым законопроектом фактически меняется структура и полномочия ветвей власти. Последствиями этого должны стать отставка премьер-министра, президента и парламента, в связи с утерей их легитимности в силу изменения их полномочий. При таких обстоятельствах произойдет возврат к ситуации 2010 года, то есть отсутствию какой-либо законно избранной власти в государстве, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
