"Это - не обычный закон". Юристы "разжевали" властям порядок изменения Конституции

Общественный фонд "Правовая клиника "Адилет" провел анализ установленного законодательством порядка изменения Конституции посредством проведения референдума и направил результаты анализа и. о. президента Таланту Мамытову.

Kaktus.media публикует текст обращения и аналитический документ:

"17 ноября 2020 года около 10 часов ночи на официальном сайте Жогорку Кенеша в целях общественного обсуждения был размещен проект закона о назначении референдума по проекту Закона "О Конституции Кыргызской Республики". Референдум предлагается провести 10 января 2021 года. Фактически на обсуждение вынесен проект новой Конституции. Таким образом, депутаты Жогорку Кенеша предлагают провести досрочные выборы президента и голосование по принятию новой Конституции в один день.

Юристами правовой клиники "Адилет" подготовлен анализ законодательной базы Кыргызской Республики, регулирующей порядок изменения Конституции посредством проведения референдума. Так, в соответствии с законодательством Кыргызстана проект закона о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов не ранее одного и не позднее 3 месяцев со дня поступления законопроекта в Жогорку Кенеш (ч. 3 ст. 12 Конституционного закона "О референдуме Кыргызской Республики", ч. 3 ст. 66 Регламента Жогорку Кенеша). Таким образом, законодательством установлены конкретные временные рамки для принятия подобных законов. При этом промежуток времени между каждым чтением по проекту закона не может быть менее 10 и более 30 рабочих дней (ч. 9 ст. 55 Регламента Жогорку Кенеша). Кроме того, срок общественного обсуждения указанного проекта закона заканчивается 18 декабря 2020 года. Лишь после этого законопроект может быть официально внесен на рассмотрение парламента. Следовательно, рассматриваемый проекта закона о назначении референдума не может быть принят ранее 18 января 2021 года.

Вместе с тем процедуры принятия такого рода законов установлены законодательством Кыргызстана, которое предусматривает также необходимость получения положительного заключения Конституционной палаты Верховного суда, а также правительства – о наличии источников финансирования референдума. К примеру, по данным информационного ресурса "Акчабар", на проведение референдума по изменению Конституции, имевшего место 11 декабря 2016 года, было потрачено 135 млн сомов. Таким образом, в случае если указанный законопроект будет внесен в парламент 18 декабря 2020 года, а также будут получены положительные заключения Конституционной палаты Верховного суда и правительства, данный проект закона может быть принят (в случае одобрения) не ранее первой декады марта 2021 года.

Конституция – это не обычный закон, она представляет собой общественный договор, заключаемый между обществом и государственными институтами, между различными политическими силами, ведущими борьбу за власть. Этот документ защищает права человека, устанавливает фундамент государственной власти, максимально допустимые пределы полномочий государственных структур. Если одна из сторон, пользуясь своим временным положением, попытается навязать всем другим сторонам несправедливые условия общественного договора, это по сути будет катализатором усиления политической борьбы и несет в себе реальные риски повторения конфликтов. Текущая общественно-политическая ситуация в Кыргызстане усугубляется тяжелым социально-экономическим положением, в том числе связанным с последствиями пандемии коронавирусной инфекции. В этой связи, в целях достижения консенсуса между представителями различных слоев населения и политических сил, для подготовки изменений в Конституцию необходимо привлекать представителей всех социальных групп, лидеров политических сил, академических кругов, практикующих юристов, независимых экспертов, СМИ и т. д. Организовать широкомасштабные обсуждения и разработку столь важного для страны документа в течение одного месяца практически невозможно.

Также обращаем внимание на сообщения в СМИ о том, что некоторые депутаты, подписавшие рассматриваемую законодательную инициативу, сообщают об отзыве своих подписей. Отдельные народные избранники заявили о том, что не читали текст Конституции. Выявляются существенные недоработки документа, в том числе имеют место недопустимые ошибки принципиально важного характера между текстами документа на государственном и официальном языках. Все эти обстоятельства вызывают глубокую озабоченность и свидетельствуют о крайне несерьезном отношении депутатов Жогорку Кенеша к Основному закону страны, а значит, и к судьбе Кыргызстана.

Кроме того, мы вновь напоминаем, что пятилетний срок полномочий депутатов Жогорку Кенеша VI созыва истек 28 октября 2020 года. Парламент VI созыва не имеет права назначать референдум по изменению Конституции. Данное утверждение подтвердили также эксперты Венецианской комиссии в заключении от 17 ноября 2020 года, предоставленном по срочному запросу Конституционной палаты Верховного суда. Игнорирование депутатами Жогорку Кенеша положений Конституции и принятие закона о назначении референдума по ее изменению будет закладывать основу для оспаривания юридической силы этого документа. Действия и решения должностных лиц государственных органов, основанные на незаконно принятых нормативных актах, будут нести в себе серьезные риски обострения политической борьбы и могут привести к дестабилизации общественно-политической ситуации.

Принимая во внимание чрезвычайно важное значение Конституции для жизни каждого кыргызстанца в отдельности и судьбы всей страны в целом, общественность Кыргызстана, а также международные партнеры нашей страны будут внимательно отслеживать прохождение всех предусмотренных законом процедур при назначении и проведении референдума. Мы вновь призываем вас и весь депутатский корпус к неукоснительному соблюдению Конституции Кыргызстана в ходе принятия законов и других решений.

I. Инициирование вопроса о внесении изменений в Конституцию путем референдума

1. Закон о внесении изменений в Конституцию может быть принят референдумом, назначаемым Жогорку Кенешем путем принятия соответствующего закона. Порядок проведения референдума и перечень вопросов, выносимых на референдум, устанавливаются конституционным законом (ч. 3 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 74, ч. 1 ст. 114 Конституции).

2. Закон о внесении изменений в Конституцию может быть вынесен на референдум по инициативе не менее двух третей от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, то есть этот вопрос могут поднимать 80 народных избранников (ч. 3 ст. 114 Конституции).

3. Учитывая, что назначение референдума осуществляется путем принятия Жогорку Кенешем соответствующего закона, подготовка и рассмотрение указанного документа должны осуществляться в точном соответствии с установленными законодательством Кыргызстана правилами, регулирующими порядок принятия нормативных правовых актов.

II. Общественное обсуждение проекта закона

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права защищают права человека на участие в управлении государством (ч. 1 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, п. b ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах). Данный международный стандарт прав человека, согласно законодательству Кыргызстана, является составной частью правовой системы нашей страны и подлежит неукоснительному соблюдению (ч. 3 ст. 6 Конституции, ст. 31, 32 Закона "О международных договорах Кыргызской Республики").

5. Конституция Кыргызстана также гарантирует всем гражданам право участвовать в обсуждении и принятии законов и решений республиканского и местного значения (п. 1 ч. 1 ст. 52). В целях реализации данного стандарта прав человека законодательством установлено, что проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, подлежат общественному обсуждению посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа (ч. 1 ст. 22 Закона "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", далее – Закон об НПА).

6. Общественное обсуждение проекта НПА обеспечивается нормотворческим органом путем:

• обеспечения доступа к тексту проекта НПА;
• принятия, рассмотрения и обобщения предложений, поступающих от участников общественного обсуждения;
• подготовки по результатам общественного обсуждения итоговой информации о поступивших предложениях с обоснованием причин включения либо невключения их в проект НПА. Итоговая информация отражается в справке-обосновании к проекту НПА (ч. 2 ст. 22 Закона об НПА).

7. Субъект нормотворческой деятельности обязан обнародовать информацию, имеющую отношение к предмету обсуждения, в том числе:

• обоснование необходимости принятия НПА;
• перечень лиц и организаций, которые участвовали в разработке, а также с которыми проект НПА был предварительно согласован;
• финансово-экономические расчеты, заключения проведенных экспертиз;
• статистические данные;
• информацию о мониторинге и оценке законодательства в той сфере общественных отношений, которую будет регулировать разработанный проект НПА;
• прогноз возможных социальных, экономических, правовых и иных последствий действия подготовленного НПА;
• контактные данные субъекта, подготовившего проект НПА (адрес, в том числе электронный, номера телефонов, принимающих факсимильные сообщения), а также фамилию, имя и контактные данные исполнителя, ответственного за прием предложений и замечаний;
• другие сведения, необходимые для обоснования проекта НПА (ч. 3 ст. 22 Закона об НПА).

8. Таким образом, общественное обсуждение представляет собой самостоятельную стадию процедуры подготовки, рассмотрения и принятия проектов законов и других документов нормативного характера. Эта процедура предусмотрена законодательством Кыргызстана в целях надлежащего обеспечения фундаментальных прав человека на участие в управлении государством. В рамках общественного обсуждения инициаторы проекта закона обязаны собирать и рассматривать все поступающие к проекту предложения и замечания. По каждому поданному предложению должно быть принято решение о согласии либо несогласии, то есть изменении текста проекта закона с учетом поступивших рекомендаций либо оставлении его в прежней редакции с обязательным обоснованием причин принятия такого решения.

III. Срок общественного обсуждения

9. Срок общественного обсуждения проектов НПА составляет не менее одного месяца, за исключением проектов НПА, направленных на регулирование прав граждан и юридических лиц в условиях обстоятельств непреодолимой силы (ч. 1 ст. 23 Закона об НПА).

10. При этом, согласно Гражданскому кодексу, под непреодолимой силой понимаются чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства (п. 1 ч. 2 ст. 217, ч. 3 ст. 356). Налоговым кодексом Кыргызстана дается более полное определение понятия непреодолимой силы, которое означает возникновение чрезвычайных и неотвратимых обстоятельств в результате стихийных бедствий, таких как землетрясения, наводнения, или иных обстоятельств, которые невозможно предусмотреть или предотвратить либо возможно предусмотреть, но невозможно предотвратить. Указанные обстоятельства устанавливаются наличием общеизвестных фактов, публикаций в СМИ и иными способами, не нуждающимися в специальных средствах доказывания (ст. 29).

11. В настоящее время все государственные органы, учреждения образования, здравоохранения работают в штатном режиме, восстановлено транспортное сообщение, общественный порядок и безопасность жизнедеятельности общества. Таким образом, исходя из обозначенных выше норм законодательства, на данный момент объективно отсутствуют какие-либо обстоятельства непреодолимой силы, позволяющие сокращать срок общественного обсуждения проектов законов.

12. Исчисление срока общественного обсуждения начинается со дня, следующего за днем обнародования проекта НПА (ч. 2 ст. 23 Закона об НПА).

IV. Проведение парламентских слушаний для обсуждения проекта закона

13. Законодательством Кыргызской Республики установлено, что проведение парламентских слушаний по проектам законов об обеспечении конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, правового статуса политических партий, некоммерческих организаций и СМИ, о бюджете, налогах и других обязательных сборах, о введении новых видов государственного регулирования предпринимательской деятельности, об обеспечении экологической безопасности и борьбе с правонарушениями является обязательным (ч. 3 ст. 115 Закона "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", далее - Регламент Жогорку Кенеша).

V. Внесение проекта закона на рассмотрение Жогорку Кенеша

14. По результатам проведения общественного обсуждения и парламентских слушаний текст проекта закона может быть изменен и доработан с учетом поступивших от общественности предложений и рекомендаций. После этого проект закона со всеми прилагаемыми документами может быть официально внесен на рассмотрение Жогорку Кенеша. При этом пакет документов должен включать в себя (ч. 1 ст. 47, ч. 1 ст. 66 Регламента Жогорку Кенеша, ст. 25 Закона об НПА):

• проект закона о внесении изменений в Конституцию;
• сопроводительное письмо инициатора;
• справка-обоснование к проекту закона, которая должна содержать информацию:

- о целях и задачах законопроекта;

- о возможных социальных, экономических, правовых, правозащитных, гендерных, экологических, коррупционных последствиях действия закона;

- о результатах парламентского слушания, общественного обсуждения;

- о соответствии проекта закона законодательству;

- об источниках финансирования;

- о результатах консультаций и обсуждений с соответствующими ассоциациями, союзами органов местного самоуправления, если проект НПА непосредственно затрагивает интересы местных сообществ и органов местного самоуправления;

• сравнительная таблица (в случае внесения изменений и (или) дополнений в НПА или новой редакции);
• анализ нормативной правовой базы, действующей на момент разработки проекта НПА, сведения о мониторинге и оценке законодательства, действующего в данной сфере общественных отношений.

VI. Регистрация проекта закона

15. Соответствующее структурное подразделение аппарата парламента регистрирует проект закона и направляет его в течение двух дней юридической службе для подготовки в 2-дневный срок справки о соответствии требованиям ст. 45 и 47 Регламента Жогорку Кенеша для внесения торага.

16. Проект закона со справкой юридической службы направляется экспертной группе по национальной безопасности при торага, которая в течение трех дней готовит заключение о соответствии законопроекта основам национальной безопасности. Если экспертная группа дает отрицательное заключение, законопроект возвращается инициатору.

17. Торага не позднее двух рабочих дней на основании заключения экспертной группы по национальной безопасности и справки юридической службы накладывает резолюцию о направлении законопроекта в соответствующие комитеты согласно вопросам ведения с определением ответственного комитета. Ответственным комитетом является тот, фамилия председателя которого указывается в резолюции первой (ч. 1, 2 ст. 48 Регламента Жогорку Кенеша).

18. В данном случае, согласно постановлению Жогорку Кенеша "Об утверждении вопросов ведения комитетов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" от 12 ноября 2015 года №24-VI, ответственным будет являться комитет по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и Регламенту Жогорку Кенеша.

19. В соответствии с резолюцией торага соответствующее структурное подразделение аппарата Жогорку Кенеша в течение дня направляет проект закона и сопроводительные документы во фракции, комитеты, депутатам, экспертной службе, осуществляющей специальные экспертизы (далее – экспертная служба), а также размещает проект закона на сайте Жогорку Кенеша.

20. Проекты законов, внесенные депутатами, а также в порядке народной инициативы, после регистрации направляются президенту и правительству.

21. Инициатор проекта закона вправе отозвать либо отказаться от участия в инициировании проекта закона до его принятия в первом чтении, о чем письменно уведомляет торага. Если проект закона внесен группой депутатов, он может быть отозван с согласия всех инициаторов (ч. 3, 4, 5 ст. 48 Регламента Жогорку Кенеша).

22. Следует отметить, что, согласно Конституции, инициатива о назначении референдума по изменению Основного закона должна быть поддержана не менее чем 80 депутатами. Таким образом, если кто-либо из народных избранников откажется от участия в инициировании такого законопроекта до его принятия в первом чтении, дальнейшее рассмотрение этого проекта закона Жогорку Кенешем подлежит прекращению.

23. Вместе с тем, согласно законодательству, регламентирующему порядок принятия законов торага Жогорку Кенеша должен возвратить инициатору проект закона и сопроводительные документы, если они не отвечают требованиям Регламента и нормотворческой технике, на основании справки юридической службы (ст. 49 Регламента Жогорку Кенеша, ч. 5 ст. 24 Закона об НПА).

VII. Экспертиза проекта закона

24. Проекты НПА по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; правового статуса общественных объединений, СМИ; государственного бюджета, налоговой системы; экологической безопасности; борьбы с правонарушениями; введения новых видов государственного регулирования предпринимательской деятельности должны подлежать правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной и иной научной экспертизе (ч. 1 ст. 20 Закона об НПА).

25. Задачами научной экспертизы являются (ч. 2 ст. 20 Закона об НПА):

• оценка качества, обоснованности и своевременности проекта, соблюдения в проекте требований нормотворческой техники;
• оценка проекта на соответствие Конституции, конституционным законам, законам и международным обязательствам Кыргызской Республики;
• определение возможностей эффективности НПА;
• выявление и оценка социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных отрицательных последствий принятия проекта в качестве НПА;
• рассмотрение иных задач, поставленных при проведении научной экспертизы.

26. Для проведения независимой научной экспертизы проектов НПА нормотворческим органом могут быть приглашены ученые и специалисты из других государств. Проект может быть направлен для научной экспертизы в международную организацию. В качестве экспертов должны привлекаться лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта НПА. Аккредитацию независимых экспертов (физических и юридических лиц) на право осуществления специализированных видов экспертиз проводит уполномоченный государственный орган в сфере аккредитации, определяемый правительством (ч. 3, 4, 5 ст. 20 Закона об НПА).

27. Следует отметить, что Кыргызстан с 2004 года является членом Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия). Венецианская комиссия представляет собой признанный на международной арене независимый форум по обмену идеями в правовой сфере, в основе деятельности которой лежит продвижение принципов демократии, защиты прав человека и верховенства закона. Действующая Конституция, принятая референдумом 27 июня 2010 года, а также конституционные поправки, одобренные всенародным голосованием 11 декабря 2016 года, были предметом исследования Венецианской комиссии, которая предоставила Кыргызстану свои рекомендации. В этой связи, в целях повышения качества проекта Конституции и надлежащего отражения в нем международных стандартов прав человека, в том числе вытекающих из международных обязательств Кыргызской Республики, считаем необходимым, чтобы Жогорку Кенеш направил проект новой Конституции в Европейскую комиссию за демократию через право.

28. Осуществление экспертизы законопроектов также предусмотрено Регламентом Жогорку Кенеша. Так, экспертная служба аппарата парламента по проекту закона в обязательном порядке представляет заключения с результатами правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз (ч. 1 ст. 50 Регламента Жогорку Кенеша):

• на проект закона и пакет проектов законов до рассмотрения их ответственным комитетом и внесения на первое чтение;
• на поправки, внесенные в ходе подготовки проекта закона ко второму чтению;
• на текст закона, подготовленный согласительной группой по возражениям президента.

29. Лингвистическая служба аппарата парламента осуществляет экспертизу, включающую (ч. 2 ст. 50 Регламента Жогорку Кенеша):

• сравнительно-редакционную экспертизу текстов проекта закона и прилагаемого пакета на государственном и официальном языках на аутентичность и внутреннюю согласованность до рассмотрения и принятия решения о внесении на первое чтение;
• перевод заключения ответственного комитета и таблицы поправок после принятия решения о внесении проекта закона на второе чтение;
• аутентичные тексты проекта закона на государственном и официальном языках до рассмотрения и принятия решения о внесении на третье чтение;
• аутентичный текст предложений в закон, подготовленный согласительной группой по возражениям президента.

VIII. Общие правила рассмотрения проектов законов Жогорку Кенешем

30. Законы принимаются Жогорку Кенешем в трех чтениях после предварительного рассмотрения их проектов соответствующими комитетами парламента (ч. 3 ст. 76, ч. 4 ст. 80). Проекты законов о внесении изменений в Конституцию принимаются Жогорку Кенешем не менее чем в трех чтениях. По данным законопроектам решением большинства от общего числа депутатов может быть назначено четвертое чтение. Жогорку Кенеш по результатам рассмотрения проекта закона в каждом чтении проводит голосование. Промежуток времени между каждым чтением по проекту закона не может быть менее 10 рабочих дней и более 30 рабочих дней, за исключением случаев, предусмотренных Регламентом (ч. 4, 8, 9 ст.55 Регламента Жогорку Кенеша).

31. При наличии положительного заключения всех фракций, за исключением случая, предусмотренного п. 8 ч. 10 ст. 55 Регламента Жогорку Кенеша, ответственного и профильного комитетов, Жогорку Кенеш вправе принять проект закона одновременно во втором и третьем чтениях и/или в трех чтениях в следующих случаях:

1) приведения норм закона в соответствие с Конституцией;

2) приведения действующего закона в соответствие с нормами вновь принятого закона;

3) приведения в соответствие одних статей закона другим статьям этого же закона;

4) исправления грамматических ошибок текста закона;

5) устранения несоответствий между текстами закона на государственном и официальном языках;

6) рассмотрения проекта закона о ратификации международных договоров, за исключением кредитных соглашений;

7) рассмотрения проектов конституционного закона и закона, вытекающих из решения Конституционной палаты Верховного суда;

8) рассмотрения проекта закона по стабилизации социально-экономической ситуации, по вопросам правопорядка и безопасности в связи с введением чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации и/или с обстоятельствами непреодолимой силы.

32. Необходимо отметить, что к настоящему времени общественно-политическая обстановка в стране стабилизирована, правопорядок и безопасность жизнедеятельности общества восстановлены, в связи с чем 16 октября 2020 года Жогорку Кенеш отменил действие режима чрезвычайного положения, введенного ранее на территории Бишкека. Таким образом, в данное время объективно отсутствуют какие-либо основания, установленные законом, которые позволили бы депутатам парламента принимать проекты законов сразу в трех чтениях.

33. Важно также отметить, что проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты Жогорку Кенешем только после определения правительством источника финансирования (ч. 3 ст. 80 Конституции). В таких случаях перед рассмотрением законопроекта Жогорку Кенеш должен получить официальное заключение о наличии источника финансирования, оформляемое постановлением правительства. Проект закона рассматривается правительством не позднее 30 дней со дня его поступления. По согласованию с субъектом законодательной инициативы этот срок может быть продлен (п. 24 ч. 1 ст. 10, ч. 3, 4, 5 ст. 31 конституционного Закона "О правительстве Кыргызской Республики", ч. 5 ст. 55 Регламента Жогорку Кенеша). Расходы на проведение референдума по изменению Конституции не были предусмотрены в государственном бюджете на 2021 год, в связи с чем перед принятием такого закона Жогорку Кенеш должен в обязательном порядке получить положительное заключение правительства.

IX. Рассмотрение закона о внесении изменений в Конституцию Конституционной палатой Верховного суда

34. Как указано выше, Конституция Кыргызстана может быть изменена посредством принятия Жогорку Кенешем закона о внесении изменений в Конституцию либо закона о назначении референдума по проекту закона о внесении изменений в Конституцию. При этом изменения, вносимые в НПА, оформляются в виде новой редакции НПА, если количество вносимых в действующую редакцию изменений составляет более половины его текста либо если внесение отдельных изменений технически сложно для изложения или восприятия. В остальных случаях в текст НПА вносятся изменения путем исключения, дополнения или замены отдельных слов, предложений, цифр (ч. 1 ст. 17 Закона об НПА). Следовательно, на референдум может быть вынесен проект закона о внесении изменений в Конституцию либо проект закона о новой редакции Конституции.

35. Проект закона о внесении изменений в Конституцию подлежит направлению Жогорку Кенешем в Конституционную палату Верховного суда для дачи заключения (п. 3 ч. 6 ст. 97 Конституции, п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона о Конституционной палате, ч. 2 ст. 64 Регламента Жогорку Кенеша). Конституционная палата, давая заключение к проекту закона об изменениях в Конституцию, устанавливает его соответствие (ч. 3 ст. 19 Закона о Конституционной палате):

• фундаментальным правам и свободам человека и гражданина, допустимости их ограничений;
• принципам демократического, правового, светского государства;
• предусмотренному ст. 114 Конституции порядку внесения изменений в нее.

36. Правом на обращение в Конституционную палату о даче заключения к проекту закона об изменениях в Конституцию обладают (ст. 23 Закона о Конституционной палате):

• Жогорку Кенеш;
• фракция Жогорку Кенеша;
• президент;
• правительство;
• акыйкатчы (омбудсмен).

37. В случае вынесения Конституционной палатой Верховного суда отрицательного заключения проект закона рассмотрению не подлежит (ч. 2 ст. 64 Регламента Жогорку Кенеша).

X. Особенности рассмотрения Жогорку Кенешем проектов законов о внесении изменений в Конституцию

38. Проект закона о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов не ранее одного и не позднее трех месяцев со дня поступления законопроекта в Жогорку Кенеш (ч. 3 ст. 12 Конституционного закона "О референдуме Кыргызской Республики", ч. 3 ст. 66 Регламента Жогорку Кенеша). Таким образом, законодательством установлены конкретные временные рамки для принятия подобных законов. При этом промежуток времени между каждым чтением по проекту закона не может быть менее 10 и более 30 рабочих дней (ч. 9 ст. 55 Регламента Жогорку Кенеша).

39. Законом о назначении референдума определяется дата проведения референдума и формулировка вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, при этом дата проведения голосования может быть назначена на любой выходной день не позднее четырех месяцев со дня вступления в силу закона о назначении референдума (ч. 4 ст. 12 Закона о референдуме).

40. При обсуждении проекта закона о назначении референдума не допускается внесение изменений в текст проекта закона о внесении изменений в Конституцию (ч. 2 ст. 66 Регламента Жогорку Кенеша). Принимая во внимание, что ст. 66 Регламента Жогорку Кенеша регулирует особенности рассмотрения Жогорку Кенешем проектов законов о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию, указанная норма означает запрет на изменение текста законопроекта после его официального внесения в парламент. Это правило обусловлено чрезвычайно высокой значимостью Конституции, от которой во многом зависит жизнь и развитие общества и государства, оно направлено на защиту документа и недопущение внесения различных изменений в текст потенциальной Конституции втайне от общества, а также иных злоупотреблений при прохождении процедур его рассмотрения.

XI. Вступление принятого закона в силу

41. Официальное опубликование законов и иных НПА является обязательным условием вступления их в силу. Закон вступает в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования в официальном печатном органе, если иной срок не предусмотрен в самом законе или в законе о порядке введения его в действие (ч. 4 ст. 6, ст. 82 Конституции). Датой официального опубликования НПА считается день выхода в свет издания, в котором помещен этот акт. Нормативные акты, регулирующие предпринимательскую деятельность, вступают в силу не ранее пятнадцати дней со дня официального опубликования (ч. 4 ст. 29, ч. 3 ст. 30 Закона об НПА).

42. Принимая во внимание, что закон о назначении референдума предусматривает внесение изменений в Конституцию, которая регулирует все сферы общественной жизни, включая предпринимательскую деятельность, вполне логичным будет вывод о том, что такой закон будет вступать в силу не ранее пятнадцати дней со дня официального опубликования.

XII. Заключение

43. Подытоживая вышеизложенное, важно отметить, что государственная власть в Кыргызской Республике основывается в том числе на принципе открытости и ответственности государственных органов перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа (п. 3 ст. 3 Конституции). Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие в Кыргызской Республике. На ее основе принимаются конституционные законы, законы и другие нормативные правовые акты (ч. 1, 2 ст. 6 Конституции). Из этого следует, что пятилетний срок полномочий депутатов Жогорку Кенеша VI созыва истек 28 октября 2020 года (ч. 2 ст. 70 Конституции). Таким образом, парламент VI созыва не имеет права назначать референдум по изменению Конституции. Данное утверждение подтвердили также эксперты Венецианской комиссии в заключении от 17 ноября 2020 года, предоставленном по срочному запросу Конституционной палаты Верховного суда Кыргызстана. Игнорирование депутатами Жогорку Кенеша положений Конституции и принятие закона о назначении референдума по ее изменению будет закладывать основу для оспаривания юридической силы этого документа. Действия и решения должностных лиц государственных органов, основанные на незаконно принятых нормативных актах, будут нести в себе серьезные риски обострения политической борьбы и могут привести к дестабилизации общественно-политической ситуации.

44. Законодательством Кыргызстана установлен минимальный срок общественного обсуждения проектов нормативных актов в один месяц. Однако Конституция – это не обычный закон, она представляет собой общественный договор, заключаемый между обществом и государственными институтами, между различными политическими силами, ведущими борьбу за власть. Этот документ защищает права человека, устанавливает фундамент государственной власти, максимально допустимые пределы полномочий государственных структур. Если одна из сторон, пользуясь своим временным положением, попытается навязать всем другим сторонам несправедливые условия общественного договора, это по сути будет катализатором усиления политической борьбы и несет в себе реальные риски повторения конфликтов. Текущая общественно-политическая ситуация в Кыргызстане усугубляется тяжелым социально-экономическим положением, в том числе связанным с последствиями пандемии коронавирусной инфекции. В этой связи, в целях достижения консенсуса между представителями различных слоев населения и политических сил, для подготовки изменений в Конституцию необходимо привлекать представителей всех социальных групп, лидеров политических сил, академических кругов, практикующих юристов, независимых экспертов, СМИ и т. д. Организовать широкомасштабные обсуждения и разработку столь важного для страны документа в течение одного месяца практически невозможно.

45. В соответствии с законодательством Кыргызстана срок общественного обсуждения проекта закона о назначении референдума по проекту закона "О Конституции Кыргызской Республики", размещенного на официальном сайте Жогорку Кенеша, заканчивается 18 декабря 2020 года. Лишь после этого законопроект может быть официально внесен на рассмотрение парламента. Как было указано выше, подобный проект закона принимается депутатами не ранее одного и не позднее трех месяцев со дня поступления законопроекта в Жогорку Кенеш. Следовательно, рассматриваемый проекта закона о назначении референдума не может быть принят ранее 18 января 2021 года.

46. Принимая во внимание описанный выше порядок рассмотрения и принятия нормативных актов, для прохождения установленных законом процедур потребуется около трех месяцев с момента официального внесения в Жогорку Кенеш. Таким образом, в случае если указанный законопроект будет внесен в парламент 18 декабря 2020 года, а также будут получены положительные заключения Конституционной палаты и правительства (о наличии источников финансирования референдума), данный проект закона может быть принят (в случае одобрения) не ранее первой декады марта 2021 года.