Экономика Кыргызстана остается в тени. В МВФ рассказали, почему это происходит
Международный валютный фонд подготовил новый доклад, который касается неформального сектора экономики Кыргызстана. Один из авторов документа, постоянный представитель МВФ в Кыргызстане Фарид Талышлы рассказал Kaktus.media об особенностях неформального сектора экономики в нашей республике, основных проблемах, к которым это приводит, а также о возможностях и выгодах для формализации экономики.
Неформальная экономика Кыргызстана: какая она
Фарид Талышлы отмечает, что неформальная экономика в нашей республике - это сложное явление, обусловленное множеством взаимосвязанных факторов. Как и во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой, низкий уровень образования тесно связан с неформальной занятостью.
"Как показывают мировые исследования, около 45% занятых в неформальной экономике имеют уровень образования не выше начального, тогда как среди работников формальной экономики эта доля составляет около 7%. Такое соотношение актуально и для Кыргызстана, учитывая концентрацию низкоквалифицированных работников в неформальных видах занятости, особенно в сельском хозяйстве, торговле и сфере услуг. Кроме того, в сохранении высокой доли неформальной экономики играют роль такие структурные и институциональные факторы, как налоговая политика, жесткость рынка труда, слабый институциональный потенциал, а также ограничения, связанные с регулированием и доступом к финансовым ресурсам", - говорит постпред МВФ в КР.
Эти факторы особенно актуальны в контексте Кыргызстана, где небольшие предприятия и самозанятые работники часто сталкиваются с серьезными препятствиями для перехода в формальный сектор.
В целом экономика нашей страны характеризуется высоким уровнем неформальной хозяйственной деятельности и занятости. В неформальной экономике занято около 71% работников, при этом на ее долю, согласно оценке, приходится 19% ВВП. Неформальная деятельность в основном сосредоточена в торговле, строительстве и сфере услуг.
"Следствием этого являются ограниченная социальная защита, низкая заработная плата, минимальная гарантированная занятость и неравномерное распределение налоговой нагрузки между предприятиями формального и неформального секторов", - говорится в докладе.
При этом авторы доклада отмечают несколько моментов, которые приводят к высокой доле неформального сектора.
Молодежи много, но знаний не хватает
В Кыргызстане проживает молодое население, численность которого растет и на долю которого приходится один из самых высоких показателей в регионе. Несмотря на то что эта демографическая тенденция свидетельствует о потенциале экономического роста, большинство работников, пополняющих рынок труда, в итоге оказываются в неформальном секторе. По данным Всемирного банка, ежегодно на рынок труда выходит около 50 тыс. человек.
Почему так происходит? Низкое качество образования сдерживает развитие человеческого капитала и способствует высокой неформальной занятости.
Несмотря на то что доля расходов на образование в структуре ВВП Кыргызстана одна из самых высоких в регионе, образовательные результаты остаются слабыми. Госфинансирование покрывает 11 лет обучения в общеобразовательных учебных заведениях, но продолжительность обучения, скорректированная с учетом качества полученных знаний, составляет всего 8,4 года.
"Ограниченный доступ к качественной профессиональной подготовке и высшему образованию усугубляет несоответствие квалификации работников требованиям рынка, поскольку молодые люди часто не обладают навыками, востребованными работодателями", - считают в МВФ.
Это приводит к тому, что многие молодые люди до сих пор сталкиваются с трудностями при переходе из общеобразовательных в высшие учебные заведения и к трудовой деятельности из-за низкого качества образования. Государство инвестирует в образование, трудоустройство и предпринимательство для молодежи. Но несоответствия между учебными программами и рынком труда по-прежнему создают препятствия для перехода к трудовой деятельности. Ограниченный доступ к инклюзивной и эффективной профессиональной ориентации и подготовке кадров сдерживает возможности для повышения квалификации и переподготовки.
"Низкие образовательные результаты также находят отражение в более низком рейтинге Кыргызстана по Индексу развития человеческого потенциала по сравнению как со странами Кавказа и Центральной Азии, так и со странами Европы с формирующимся рынком. Низкий показатель развития человеческого потенциала тесно коррелирует с высоким уровнем неформальной занятости, поскольку ограниченные возможности для получения образования и развития квалификации подрывают стимулы и шансы для деятельности в формальной экономике как для работников, так и для предприятий", - отмечает Фарид Талышлы.
Налоговая система не способствует выходу из тени
Сотрудники МВФ отмечают, что налоговая система в Кыргызстане в целом конкурентоспособна. Ставки налогов и социальных взносов относительно низкие по сравнению с остальными странами региона. При этом на долю налоговых поступлений приходится примерно 20% ВВП благодаря качественному налоговому администрированию.
"Налоговый клин" в Кыргызской Республике - определяемый как разница между совокупными издержками на рабочую силу для работодателей и доходами работников после уплаты налогов - является самым низким в регионе. Это означает, что по сравнению с большинством соседних стран меньшая доля затрат на труд изымается через налоги и социальные взносы, что делает переход к формальной занятости относительно менее затратным. Поэтому общая налоговая нагрузка на рабочую силу не является чрезмерной и вряд ли является значимым препятствием для формализации занятости", - говорится в сообщении.
Вроде бы все хорошо. Почему же тогда сотрудники МВФ включили налоговую систему страны в число причин, по которым у нас до сих пор высокий уровень неформальной занятости. Причина в том, что налоговый режим республики хоть и конкурентоспособен по сравнению с соседями, но остается высоко фрагментированным и в последние годы часто менялся.
"Это создает неопределенность для предприятий и ослабляет стимулы к формализации. Система состоит из многочисленных специальных налоговых режимов, что ведет к росту издержек, связанных с уплатой налогов. Несмотря на то что проведенные недавно реформы были нацелены на усиление налогового администрирования, введение новых процедур изначально привело к увеличению расходов на уплату налогов и стало обременительным для предприятий. Некоторые из этих процедур впоследствии были смягчены или отменены", - говорит Фарид Талышлы.
В Кыргызстане, кроме основных видов налогов, есть множество специальных налоговых режимов - по патенту, по единому налогу, свободные экономические зоны, режим для резидентов Парка высоких технологий, для майнинга криптовалют, электронной коммерции и торговых зон.
"Такая многоуровневая структура усложняет соблюдение налоговых требований и увеличивает административные издержки для компаний. Наличие одновременно упрощенного и общего налоговых режимов влечет за собой особенно серьезные искажения. Несмотря на то что упрощенные режимы преследуют цель облегчить уплату налогов и содействовать переводу предприятий малого бизнеса в формальный сектор, они широко применяются в таких сферах, как торговля, где уже отмечается высокий уровень неформальной деятельности", - говорит Фарид Талышлы.
Это создает стимулы для компаний сохранять небольшой размер предприятий, дробить операции или занижать показатели оборота, чтобы и далее оставаться ниже порога применения налогового режима. В результате стимулы к переходу на общий налоговый режим остаются слабыми, что ограничивает рост производительности, искажает конкуренцию и ограничивает налоговую базу.
"Со временем такая фрагментация подрывает процесс полной формализации и способствует поддержанию неформальной экономики, несмотря на конкурентный характер налоговой системы с целом", - отмечается в докладе.
Помимо фрагментации, налоговая система подвергается частым изменениям. С принятием нового Налогового кодекса в 2022 году были проведены важные реформы, которые заложили более твердую нормативно-правовую основу для расширения налоговой базы. Но этот процесс также привел к усилению административной нагрузки, поскольку налогоплательщикам пришлось быстро адаптироваться к новым правилам, форматам отчетности и процедурам бухгалтерского учета.
"Высокие издержки на уплату налогов, особенно для малых и средних предприятий, ослабляют воспринимаемые преимущества ведения формального бизнеса и усиливают стимулы к продолжению деятельности за рамками налоговой системы", - заключили в МВФ.
Рынок труда жесткий, а поддержки мало
Данные показывают, что программы социальной защиты играют ограниченную роль в Кыргызстане. В странах со слабой системой социальной защиты, где страхование по безработице, медицинское покрытие, пенсии и другие пособия ограничены или ненадежны по сравнению со стоимостью формальных взносов, работники, как правило, предпочитают неформальную занятость.
"Это происходит потому, что формальная занятость не значительно повышает безопасность их доходов и не снижает риски. Средний уровень охвата населения пособиями по безработице в КР составляет 0,3% по сравнению с 5,4% в других странах региона и 20% в странах Европы с формирующимся рынком. В отличие от стран с развитой экономикой, где такие пособия автоматически повышаются во время экономических потрясений для стабилизации доходов и потребления домашних хозяйств, в Кыргызстане их размер остается неизменным", - объясняет Фарид Талышлы.
Еще и другие факторы, которые способствуют тому, что люди предпочитают оставаться в тени, а не работать легально. В Индексе глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума Кыргызстан находится ниже сопоставимых с ним стран региона по большинству аспектов рынка труда, включая активные меры политики на рынке труда, опору на профессиональный менеджмент, простоту привлечения иностранной рабочей силы и процедуры найма и увольнения сотрудников. Относительно слабое качество госуправления, недостаточно развитые принципы верховенства закона, низкое качество регулирования и уязвимость к коррупции создают стимулы для деятельности предприятий и работников за пределами формальной экономики.
По показателям государственного управления Кыргызская Республика уступает большинству сопоставимых стран Кавказа и Центральной Азии; это указывает на проблемы с оказанием государственных услуг, исполнением контрактов, предсказуемостью регулирования и восприятием коррупции. Эти факторы ослабляют доверие к институтам и снижают стимулы к формализации.
Доступ к финансам по-прежнему ограничен
И еще один важный момент: низкая финансовая доступность и ограниченный доступ к финансированию - серьезный фактор, способствующий сохранению неформальной экономики. Ограниченный доступ к финансированию препятствует расширению бизнеса, сдерживает инвестиции, повышающие производительность, и ослабляет стимулы для формализации деловой активности. Неформальные предприятия часто опираются на альтернативные, небанковские финансовые механизмы, которыми, возможно, проще воспользоваться в краткосрочной перспективе, но которые в конечном счете сдерживают долгосрочный потенциал роста.
Согласно обследованию предприятий Всемирного банка за 2023 год, доля кыргызских компаний, полностью лишенных доступа к кредитным ресурсам и считающих отсутствие доступа к финансированию серьезным препятствием, выше средних показателей по региону Кавказа и Центральной Азии и стран Европы с формирующимся рынком.
"Особенно ограничен доступ к официальным источникам кредитных ресурсов; так, банковский кредит или кредитную линию имеют лишь 21,5% компаний, а банковское финансирование для инвестиций используют только 13,3%. Это один из самых низких показателей в регионе. Эти тенденции свидетельствуют о том, что большинство компаний в значительной степени опираются на внутренние ресурсы для удовлетворения как потребностей в оборотном капитале, так и в инвестициях, что указывает на ограниченные возможности для получения доступных официальных кредитов", - отмечается в докладе МВФ.
Как изменить ситуацию
"Сокращение доли неформальной экономики остается ключевой целью экономической политики в Кыргызстане, учитывая ее влияние на производительность, среднесрочный инклюзивный рост, мобилизацию доходов и неравенство. Необходим комплексный подход к политике, включающий меры по стимулированию роста экономики за счет частного сектора, укрепление институциональных основ рынка труда, улучшение моделей налогообложения и социальной защиты, повышение качества управления, расширение доступа к финансированию и повышение качества человеческого капитала", - считает Фарид Талышлы.
Он подчеркивает, что реформы следует тщательно разрабатывать и внедрять постепенно. Резкие или недостаточно адресные действия, направленные на устранение неформальной экономики, могут обернуться ростом безработицы, бедности, неравенства и социальной напряженности.
Укреплению формальной экономики способствовали бы также снижение доли государственного участия в экономике, расширение пространства для деятельности частного сектора, дальнейшие усилия по улучшению делового климата, ослабление административной нагрузки и повышение качества госуправления.
Что касается рынка труда, то здесь стоит работать над повышением гибкости условий, включая адаптивные режимы труда и упрощенные процедуры найма и увольнения. Эти реформы следует дополнять мерами по усилению социальной защиты и активными мерами на рынке труда - такими как помощь в поиске работы, профессиональное обучение и программы переподготовки - для поддержки перехода работников к формальной занятости и снижения затрат на адаптацию.
"Предсказуемые и стабильные принципы налоговой политики, объединяющие в себе простоту и справедливость, играют решающую роль. Несмотря на совершенствование налоговой системы в последние годы, дальнейшие реформы, направленные на улучшение налоговой политики и налогового администрирования, способствовали бы усилению налоговой дисциплины и повышению стимулов к формализации. Приоритетные направления включают упрощение и дальнейшую цифровизацию налогового администрирования, снижение издержек, связанных с уплатой налогов, и рационализацию использования упрощенных налоговых режимов, особенно в секторах с высокой долей неформальной деятельности", - говорится в докладе.
Со временем более тесное сближение между упрощенным и общим режимом поможет уменьшить искажения и расширить налоговую базу.
Для сокращения неформальной занятости и поддержки перехода к инклюзивному рынку труда необходимы также более надежные и современные системы социальной защиты. Увеличение бюджетных ассигнований на пособия по безработице, медицинское страхование и пенсионное обеспечение позволит расширить охват населения и снизить зависимость домохозяйств от неформальной занятости как механизма адаптации к экономическим трудностям.
"Разработка контрциклических моделей социальных пособий, предполагающих их автоматическое повышение во время экономических спадов, обеспечила бы дальнейшую стабилизацию доходов и социальную устойчивость. Реформирование системы финансирования образования и дальнейшая подготовка кадров играют важнейшую роль в сокращении неформальной экономики в среднесрочной перспективе. Вместо подхода, при котором основное внимание уделяется наращиванию бюджетов на образование, следует отдавать приоритет повышению эффективности и адресности расходов, особенно путем инвестиций в подготовку учителей, модернизацию учебных программ и развитие цифровой образовательной инфраструктуры", - отметил постоянный представитель МВФ в Кыргызстане.
Например, развитие профессионально-технического образования, особенно в тесном сотрудничестве с частными работодателями, позволит устранить постоянную проблему несоответствия квалификации работников требованиям рынка и облегчит более плавный переход от учебы к трудовой деятельности. Кроме того, увеличение поддержки социально незащищенных слоев населения путем предоставления адресных стипендий, профессиональной ориентации и программ освоения навыков поможет сократить неравенство в доступе к формальной занятости.
Повышение качества управления и институционального потенциала играет ключевую роль в сокращении неформальной экономики в Кыргызстане.
Наращивание инвестиций в реформу госуправления, цифровизацию государственных услуг и борьбу с коррупцией позволит улучшить качество регулирования, повысить прозрачность и сократить расходы на уплату налогов официальных компаний. Более строгое соблюдение контрактов, прав собственности и более согласованный подход к регулированию позволят укрепить доверие к институтам власти и стимулировать участие в формальной экономике.
"Расширение доступа к финансированию поддержит рост малых и средних предприятий и облегчит их переход в формальный сектор. Улучшение доступности кредитов снизит барьеры для формализации и увеличит его чистые выгоды как для компаний, так и для работников. Эти меры следует внедрять с осторожностью, чтобы не подорвать стабильность финансового сектора", - заключил Фарид Талышлы.
