Деградация законотворчества. Как Жогорку Кенеш узаконивает коррупцию?
Общественный фонд "Правовая клиника "Адилет" обратился к торага Жогорку Кенеша Нурланбеку Шакиеву, Акылбеку Жапарову, министру юстиции Аязу Баетову. Поводом стала "катастрофическая ситуация, сложившаяся в стране в сфере нормотворческого процесса".
Юристы "Правовой клиники" проанализировали проекты нормативных правовых актов на общественном обсуждении и законопроекты, которые сейчас рассматривает Жогорку Кенеш, и обнаружили системное нарушение нормотворческими субъектами действующих процедур и регламентов.
По мнению юристов, есть тенденция к упрощению уже существующих процедур, что в итоге приводит к принятию "поспешных" некачественных нормативных правовых актов с коррупционными положениями и нарушающими права и свободы человека нормами. Закрепление таких положений в законодательстве увеличивает риск распространения коррупции и дает возможность чиновникам системно злоупотреблять своими должностными полномочиями, ограничивает право людей на доступ к информации и лишает граждан свободного и реального доступа к управлению делами государства и общества.
Ниже приведен анализ ОФ "Правовая клиника "Адилет", подзаголовки к анализу - Kaktus.media.
В чем проблема принятия нормативных правовых актов?
Быстрый темп ускорения реформ на различном уровне, начиная от конституционного и заканчивая местными вопросами, вынуждает нормотворческие субъекты в сжатые сроки пересматривать существующие правовые нормы для урегулирования новых общественных отношений. И это зачастую происходит с нарушением установленных процедур принятия нормативных правовых актов, в то время как принятие нормативного правового акта в установленном порядке является одним из способов обеспечения его законности.
Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что госорганы не успевают привести процедуры нормотворческого процесса в соответствие с новыми реалиями, диктующими изменения в законодательство КР, а также предпринимают усилия по упрощению действующих процедур. Все это приводит к возникновению проблем и пробелов в регламентации порядка разработки, согласования и внесения проектов нормативных правовых актов на всех стадиях.
В отношении новых субъектов законодательной инициативы, определенных Конституцией Кыргызстана (Верховный суд, Генеральная прокуратура, Народный курултай), эти процедуры вовсе отсутствуют. В итоге это негативным образом отражается на качестве нормативного правового акта, эффективности его последующей реализации, стабильности и уровне защиты прав и свобод человека и гражданина. И вызывает обоснованные сомнения в том, законно ли приняты такие решения.
Противоречия, пробелы и ошибки законодателя подчас ведут как к сложностям в применении норм, к "искривлению" первоначального замысла законодателя, так и к последующим злоупотреблениям со стороны чиновников.
Почему нужна регламентация нормотворческого процесса?
Четкая регламентация и неукоснительное соблюдение установленных процедур разработки, принятия, вступления в силу, толкования, изменения, признания утратившими силу нормативных правовых актов позволяют:
- обеспечить принятие юридически выверенных нормативных правовых актов;
- повысить уровень эффективности правового регулирования общественных отношений;
- минимизировать случаи неоднократного внесения в них изменений в связи с недоработкой и непродуманностью принятых решений;
- исключить необходимость толкования норм в связи с их неоднозначностью и оспаривания законности их положений в судебных органах, в том числе в Конституционном суде КР по причине неконституционности и несоответствия актам, обладающим более высокой юридической силой.
Закон об НПА не меняют. К чему это приводит?
На сегодняшний день нормотворческий процесс и все связанные с ним процедуры в первую очередь регламентируются Законом КР "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", определяющим принципы нормотворческой деятельности, устанавливающим понятия и виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой, порядок их подготовки, принятия, опубликования, а также правила их действия, толкования и разрешения коллизий.
Нормы законодательства, содержащиеся в других законах и иных нормативных правовых актах и касающиеся сферы деятельности Закона "О нормативных правовых актах", должны соответствовать этому закону; в случае возникновения коллизий применяются нормы данного закона об НПА.
Вместе с тем, несмотря на то, что Конституция КР действует на протяжении 22 месяцев, за указанный период нормы Закона КР "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" не были пересмотрены. Это свидетельствует о незаинтересованности государства в установлении четких нормотворческих процедур и устранении имеющихся пробелов.
Так, вне рамок закона об НПА остается деятельность новых субъектов законодательной инициативы, определенных Основным законом страны, в процессе разработки, общественного обсуждения, проведения анализа регулятивного воздействия проекта нормативного правового акта, направленного на регулирование предпринимательской деятельности и специализированных видов экспертиз (правозащитная, гендерная, экологическая, антикоррупционная и иная научная экспертиза), а также других этапов разработки и принятия законодательных актов.
И если в Конституционном законе КР "О Верховном суде КР и местных судах" заложено только конституционное право ВС осуществлять принадлежащее ему право законодательной инициативы и разрабатывать предложения по совершенствованию законодательства по вопросам своего ведения, то в Конституционном законе КР "О прокуратуре" законодатель пошел еще дальше, не только указав, что генеральный прокурор обладает правом законодательной инициативы по вопросам его ведения, но и наделив его правом определения порядка разработки законопроектов, хотя данный порядок должен регламентироваться исключительно Законом КР "О нормативных правовых актах КР".
Отсутствие четких процедур и пробелы в законодательстве в данном вопросе могут привести к тому, что из нормотворческого процесса будут исключены граждане из-за отсутствия фактического доступа к информации по законодательным инициативам субъектов нормотворчества, неспособности выражать свою позицию и вносить замечания и предложения по законопроектам. В то время как по Конституции свободный и реальный доступ к управлению делами государства, защита прав и свобод человека и гражданина лежат в основе народовластия.
При этом нельзя забывать, что государственная власть в Кыргызстане основывается в том числе на принципах:
- верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми президентом и Жогорку Кенешем;
- открытости государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществления ими своих полномочий в интересах народа;
- конституционно-правовой и иной ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц перед народом.
Уловки госорганов. Почему сложно отследить ситуацию с законопроектом?
Несмотря на то что Закон КР "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" устанавливает все стадии и процедуры нормотворческого процесса в Кыргызстане, соблюдение которых обязательно для всех нормотворческих субъектов при разработке и принятии нормативных правовых актов, на практике очень сложно отследить прохождение проектом документа всех установленных процедур и, соответственно, оценить неукоснительность их соблюдения.
1. Сайты госорганов - неэффективный инструмент для получения информации
К примеру, общественное обсуждение проектов должно проходить на официальных сайтах нормотворческих органов, а учитывая, что таких субъектов достаточно много, необходимо иметь доступ и возможность отслеживать информацию по всем официальным сайтам. Вместе с тем подавляющее большинство государственных сайтов являются невостребованными и большинство сайтов ведомств, которые по идее должны быть эффективным инструментом для распространения информации и коммуникации с населением, не выполняют своих функций.
Так, в частности, ни на сайте Жогорку Кенеша КР, ни на сайте кабинета министров КР невозможно отследить информацию по получаемым замечаниям и предложениям к проектам нормативных правовых актов КР, их учету/неучету инициатором.
2. Со справкой-обоснованием простые смертные не могут ознакомиться
Данная информация должна отражаться в справке-обосновании к проекту, но насколько полно это требование выполняется инициатором - оценить невозможно. К тому же к итоговой справке-обоснованию, подготовленной по итогам общественного обсуждения, имеют доступ только субъекты нормотворчества.
3. Способы публикации для общественного обсуждения только размывают внимание
Также есть случаи, когда на общественное обсуждение размещаются одновременно несколько законопроектов, предусматривающих внесение поправок в один и тот же закон, разной концептуальной направленности либо даже разные редакции одного закона. В этом случае простому человеку очень трудно отследить и понять, какой законопроект в конечном итоге продвигается и рассматривается законодателем. Это дает возможность недобросовестным чиновникам продвигать резонансные проекты, размывая внимание общества на параллельные инициативы, вводя в заблуждение заинтересованных лиц, лишая их права оперативно реагировать и высказывать свою позицию по тем или иным вопросам.
Чем полезен Единый портал законопроектов?
Важным шагом в улучшении ситуации по данному вопросу стало принятие распоряжения кабинета министров КР от 10 февраля 2023 года № 45-р, согласно которому Единый портал общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов КР признается официальным сайтом кабинета министров КР для проведения общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, законов, вносимых в Жогорку Кенеш КР. До принятия указанного распоряжения общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов проходило на официальном сайте кабинета министров и параллельно в качестве пилотного проекта функционировал Единый портал.
Преимущество Единого портала состоит в том, что на нем размещаются сам проект и прилагаемые документы, указывается срок обсуждения, в том числе сколько дней остается до окончания процедуры обсуждения, отражаются все комментарии и ответы инициатора на них, количество просмотров и реакция других граждан на комментарии.
Распоряжением рекомендовано субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, обеспечить размещение разрабатываемых проектов нормативных правовых актов на Едином портале, а также поручено Министерству юстиции КР в двухмесячный срок внести в установленном порядке в администрацию президента КР соответствующие законопроекты.
Надеемся, что в случае принятия соответствующих проектов уровень доступа общественности к инициируемым проектам повысится, исключится необходимость находить информацию на разных сайтах, а также появится возможность проводить мониторинг и отслеживать деятельность нормотворческих органов по соблюдению требований к проведению общественного обсуждения проектов.
Правовые положения, касающиеся консультаций с общественностью по законодательным вопросам, не должны быть формальными. Они должны стать эффективным механизмом сотрудничества государственных органов и граждан при принятии нормативных правовых актов.
Как на разработку документов повлияло дополнение в закон об НПА?
В то же время в 2020 году в статью 23 Закона КР "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" было внесено дополнение, согласно которому срок общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов для проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование прав граждан и юридических лиц в условиях обстоятельств непреодолимой силы, был сокращен.
Одновременно было исключено требование по проведению анализа регулятивного воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование предпринимательской деятельности в условиях обстоятельств непреодолимой силы.
Две существенные стадии нормотворческого процесса - проведение общественного обсуждения не менее одного месяца и проведение анализа регулятивного воздействия - по сути были исключены при разработке и принятии нормативных правовых актов в условиях обстоятельств непреодолимой силы.
Вместе с тем сам термин "обстоятельства непреодолимой силы" в контексте применения Закона КР "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" раскрыт не был, также не предусмотрен обязательный анализ эффективности принятых в указанных условиях актов по истечении обстоятельств непреодолимой силы, что, на наш взгляд, при злоупотреблениях со стороны нормотворческих органов может привести к существенному нарушению прав и свобод человека, а также принятию решений, оказывающих негативное влияние на предпринимательскую деятельность.
Более того, данная поправка привела к нарушениям прав граждан на участие в обсуждении законопроектов и, соответственно, невозможности учета мнения конечных бенефициаров проекта нормативного правового акта, сокращению времени на проведение других стадий нормотворческого процесса и в итоге к риску принятия некачественных невыверенных законов и иных нормативных правовых актов.
Какие проблемы согласования регламента кабмина на практике?
Следующей обязательной процедурой нормотворческого процесса является обязанность согласования проектов с государственными органами. Так, Закон КР "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" предписывает, что проекты нормативных правовых актов перед их внесением президенту, правительству подлежат в обязательном порядке согласованию:
- с Министерством юстиции КР;
- по вопросам, предусматривающим сокращение доходов или увеличение расходов государства, - с Министерством финансов КР;
- направленные на регулирование деятельности субъектов предпринимательства - с уполномоченным государственным органом по развитию предпринимательства;
- с другими государственными органами, если в нормативном правовом акте содержатся нормы, касающиеся их компетенции;
- с ассоциациями, союзами органов местного самоуправления при подготовке проектов нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы местных сообществ и органов местного самоуправления.
Процедуры согласования и внесения проектов законов, актов кабинета министров в администрацию президента прописаны в регламенте кабинета министров КР, который также предусматривает необходимость согласования проектов нормативных правовых актов с вышеуказанными органами.
Однако некоторые положения регламента вызывают вполне обоснованные опасения из-за возможности негативного влияния на качество принимаемых кабинетом министров проектов НПА.
По результатам согласования проекта инициатору предоставляется право доработать проект; не учитывать поступившие замечания и предложения либо приостановить дальнейшее продвижение проекта.
Информация об учтенных и неучтенных замечаниях и предложениях должна отражаться либо в справке-обосновании к проекту, если речь идет об актах кабинета министров КР, либо в сопроводительном письме в случае проекта закона. При этом ответственность за учет и неучет замечаний и предложений возлагается на члена кабинета министров, первого руководителя административного ведомства, иного государственного органа, который вносит документ на рассмотрение кабинета министров и является ответственным за его подготовку.
Инициатор может игнорировать замечания и предложения, изложенные в заключении Министерства юстиции КР при проведении правовой, правозащитной, гендерной и антикоррупционной экспертиз проекта нормативного правового акта, лоббируя свои отраслевые интересы.
В то время как именно учет позиции Министерства юстиции важен для обеспечения качества принимаемых нормативных правовых актов и обеспечения их законности. Аналогично можно сказать и про заключения Министерства финансов, уполномоченного государственного органа в сфере охраны окружающей среды и других уполномоченных органов.
Более того, как показывает дальнейший анализ регламента кабинета министров КР, заключение юридического отдела администрации президента также не является основанием для доработки нормативного правового акта проекта и исключения из него положений, противоречащих законодательству Кыргызстана.
- Согласно регламенту, администрация президента не имеет права вносить изменения в содержание проектов законов, актов кабинета министров и других материалов, внесенных госорганами.
- Госорган, вносящий проект закона, акта кабинета министров, вправе осуществить доработку проекта, находящегося в администрации президента, без изменения его концепции либо отозвать его.
- Отрицательные заключения управления по подготовке решений президента и кабинета министров, управления правового обеспечения президента и кабинета министров, других структурных подразделений администрации президента не являются основанием для возвращения проекта закона, акта кабинета министров инициатору.
Мнение юристов Минюста можно не учитывать?
Ранее действовавшая редакция регламента правительства КР не позволяла вносить проекты решений правительства в аппарат правительства при наличии отрицательных заключений Минюста, Минэкономики и финансов, МИД (по вопросам внешней политики и международного сотрудничества в части международного публичного права), за исключением проектов решений, вносимых на заседания правительства.
Новый регламент в значительной части упростил процедуру внесения проектов в кабинет министров КР, тем самым нивелировал значимость заключения Минюста и юристов администрации президента и повысил риски принятия некачественных, противоречащих законодательству и международным договорам решений.
Упрощение процедур нормотворческого процесса, обусловленное необходимостью оперативного реагирования на те или иные происходящие в государстве реформы, может не только не достигнуть поставленных задач и заявленных целей, а лишь приведет к снижению качества принимаемых нормативных правовых актов. В то время как проводимые реформы и новое законодательство в первую очередь должны служить интересам общества в виде соблюдения гарантий, прав и законных интересов граждан и разумностью, оптимальностью, соразмерностью контрольно-надзорной деятельности государства.
Принятие закона сразу в трех чтениях. Почему это опасно для общества?
Согласно Конституции КР, законы принимаются Жогорку Кенешем в трех чтениях. Законы, решения парламента принимаются большинством от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено в Конституции. Конституционные законы, законы об изменении государственной границы принимаются Жогорку Кенешем не менее чем в трех чтениях большинством - не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша.
Данное конституционное требование нашло дальнейшее развитие в Законе КР "О регламенте Жогорку Кенеша", который детально регулирует процедуры рассмотрения и принятия законов парламентом. При этом закон устанавливает четкие сроки для проведения экспертиз законопроекта, получения заключений других субъектов права законодательной инициативы для рассмотрения вопросов, относящихся к их компетенции; рассмотрения поступивших замечаний и предложений; подготовки и проведения каждого из чтений и т. д.
Соблюдение указанных сроков и процедур необходимо для тщательного рассмотрения законопроектов и в итоге принятия взвешенных, качественных и эффективных законов. Но этот закон дает возможность Жогорку Кенешу принять проект закона одновременно во втором и третьем чтениях или в трех чтениях сразу.
В части случаев это вопросов не вызывает. Но право парламента принимать проекты законов по стабилизации социально-экономической ситуации, по вопросам правопорядка и безопасности в связи с введением чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации и (или) с обстоятельствами непреодолимой силы одновременно во втором и третьем чтениях или в трех чтениях без наличия положительного заключения большинства фракций, депутатских групп вызывает вполне обоснованные опасения.
Данное положение было внесено в ранее действовавшую редакцию Закона КР "О регламенте Жогорку Кенеша" в апреле 2020 года и сохранено в новой редакции данного закона, принятого в ноябре 2022-го.
Возможность принятия некоторых законов без проведения общественного обсуждения, анализа регулятивного воздействия, рассмотрения сразу в трех чтениях без наличия положительных заключений большинства фракций, депутатских групп нивелирует конституционное право граждан на свободный и реальный доступ к управлению делами государства и общества и ставит под сомнение качество таких принятых "в спешке" законов.
Как Жогорку Кенеш узаконивает коррупцию?
При этом нельзя отдельно не отметить, что анализ проектов нормативных правовых актов, находящихся на общественном обсуждении, а также законопроектов, рассматриваемых Жогорку Кенешем КР, проводимый ОФ "Правовая клиника "Адилет", выявляет наличие в проектах значительного количества коррупционных положений, что в случае принятия таких актов:
- многократно увеличивает риск широкого распространения "узаконенной" коррупции;
- дает возможность чиновникам системно и безнаказанно злоупотреблять своими должностными полномочиями в ущерб интересам государства, общества, а также каждого человека и гражданина в отдельности.
Соблюдение же всех установленных процедур позволит своевременно данные коррупционные ловушки выявить и принять оперативные меры по их исключению из инициируемых проектов.
Проводимые анализы инициируемых проектов нормативных правовых актов, к сожалению, свидетельствуют о системном нарушении нормотворческими субъектами действующих процедур и регламентов. Такие случаи, как показывает практика, не единичны. Скорее более сложно найти проект, в отношении которого все процедуры нормотворческого процесса выдержаны. И этот факт ужасает.
Как государство может говорить о верховенстве права и осуществлении деятельности государственных органов на принципах законности, добросовестности, транспарентности, верховенства власти народа, осуществления ими своих полномочий в интересах народа, если идет массовое нарушение элементарных процедур при разработке и принятии нормативных правовых актов? И на все эти нарушения закрываются глаза, не уделяется необходимое внимание, не устанавливается ответственность в отношении лиц и органов, регулярно допускающих подобного рода нарушения.
Важным механизмом оспаривания законности действия нормативного правового акта является признание в судебном порядке нормативного правового акта (структурного элемента) неконституционным или недействительным.
Административно-процессуальный кодекс позволяет в порядке административного судопроизводства рассматривать административные дела исключительно о признании недействительным подзаконного нормативного правового акта административного органа или представительного органа местного самоуправления, в том числе в случае, если они были приняты в нарушение установленных процедур.
Возможность в административном порядке рассмотреть вопрос о признании недействительным закона отсутствует, данный вопрос в целом не урегулирован в законодательстве. Законность законодательных актов может быть оспорена только в Конституционном суде КР при несоответствии их положений Конституции. Нарушение процедур при принятии закона основанием для обращения в Конституционный суд не является.
Таким образом заинтересованное лицо не имеет возможности оспорить действие закона на основании принятия его в нарушение установленных законодательством процедур. В данном случае способ обеспечения законности нормативного правового акта, к сожалению, не работает.
На годовом собрании Конституционного суда КР по подведению итогов его деятельности за 2022 год, состоявшемся 9 февраля 2023 года, было отмечено, что "в прошлом году количество поступающих обращений в орган конституционного контроля за защитой конституционных прав и свобод значительно возросло в сравнении с предыдущими годами, что говорит о росте интереса граждан к защите конституционных прав".
Вместе с тем, на взгляд юристов, это также может свидетельствовать о том, что растет количество "спешных" некачественных нормативных правовых актов, принятие которых в нарушение установленных процедур либо в упрощенном порядке, без учета позиции юристов, приводит к тому, что принимаемые нормативные правовые акты содержат неконституционные положения и нарушают фундаментальные права и свободы человека.
Только тогда, когда каждый нормотворческий субъект будет соблюдать все установленные регламенты и процедуры нормотворческого процесса и нести ответственность за их несоблюдение, можно будет говорить о законности принимаемых нормативных правовых актов, свободном и реальном доступе граждан к управлению делами государства и общества.
