Крайняя обеспокоенность. Медиасообщество Кыргызстана комментирует проект Конституции

Kaktus.media публикует комментарий медиасообщества Кыргызстана к проекту Конституции:

По теме:

Онлайн-атаки на журналистов Кыргызстана подрывают демократию в стране. Обращение

"Мы, медиасообщество Кыргызстана, выражаем крайнюю обеспокоенность редакцией проекта новой Конституции. Проанализировав нормы данного проекта, опубликованного на сайте Жогорку Кенеш КР 17 ноября 2020 года, мы констатируем: предлагаемое конституционно-правовое регулирование свободы слова, выражения и доступа к информации не отвечает принятым Кыргызстаном на себя обязательствам в рамках ратифицированных международных договоров.

Мы предлагаем ознакомиться с детальным комментарием, подготовленным представителями медиасообщества, по отдельным статьям проекта изменений в Конституцию, касающимся свободы слова и выражения мнений. Вместе с тем обращаем внимание общественности на ряд допущенных серьезных нарушений действующего Основного закона страны и других нормативных правовых актов и просим инициаторов проекта новой редакции Конституции отозвать проект и не будоражить общество в столь нелегкое время.

1. Неконституционность процедуры назначения референдума

Согласно статье 114 действующей Конституции КР, допускается только внесение изменений в редакцию Конституции. То есть в 2010 году на референдуме народ сделал свое волеизъявление, выбрав курс демократического развития, указал, что в Конституцию можно вносить только изменения. В Конституционном законе КР "О референдуме" также не предусмотрена возможность инициирования депутатами Жогорку Кенеша КР нового проекта Конституции. Согласно действующей редакции Конституции КР у депутатов Жогорку Кенеша КР прописан исчерпывающий перечень полномочий, среди которых отсутствует право инициирования нового проекта Конституции.

Но в нарушение данной нормы 17 ноября 2020 года была предложена новая редакция Конституции, где в качестве инициаторов были указаны фамилии 80 депутатов, из числа которых в последующие дни свои подписи отозвали несколько депутатов. О том, что они не ставили под этим документом свои подписи, заявили в средствах массовой информации четыре депутата Жогорку Кенеша КР - А. Карашев, А. Бешимбаева, Э. Токтошев, И. Омуркулов.

Данный инцидент вводит в заблуждение народ Кыргызстана и требует незамедлительного служебного расследования на предмет наличия процедурных нарушений при подписании проекта новой Конституции.

Таким образом, нарушена норма действующей Конституции КР, где указано, что для внесения изменений в Конституцию, необходимо наличие 80 подписей депутатов Жогорку Кенеша КР, поддержавших эту инициативу.

И соответственно, проект Конституции вынесен на общественное обсуждение незаконно, поскольку в действительности, инициирующих депутатов было меньше двух третей.

Для проведения широкого обсуждения вносимых поправок общественностью и определения возможных социально-правовых, экономических последствий принятия этих изменений, национальное законодательство предусматривает следующее: организацию общественных обсуждений, проведение парламентских слушаний, получение заключения Конституционной палаты Верховного суда, соответствующие разумные сроки для назначения референдума. Однако, устанавливая дату проведения референдума на 10 января 2021 года, все эти требования законодательства нарушаются.

Отдельный вопрос возникает по созданию и деятельности конституционного совещания по обсуждению концепции совершенствования основ конституционного строя, указ о котором был подписан 20 ноября текущего года исполняющим обязанности президента.

Согласно нормам действующей Конституции, президент имеет исчерпывающий перечень полномочий, среди которых отсутствует право создавать конституционное совещание. Тем более таких прав не предусмотрено у исполняющего обязанности президента. Остается открытым вопрос, согласно какого принципа были отобраны члены конституционного совещания.

24 ноября 2020 года кандидат в президенты Садыр Жапаров высказался, что конституционному совещанию можно предоставить 1-2 месяца для обсуждения, а на референдум вынести только вопрос о форме правления в Кыргызской Республике. Но необходимо иметь в виду, по словам члена ЦИК, референдум по внесению изменений в Конституцию потребует дополнительно 120 миллионов сомов. В этой связи можно ли ставить такие вопросы на референдум в условиях крайнего дефицита бюджета? Причем вопросы, ответы на которые не решают ровным счетом ничего, то есть ответ на поставленный вопрос в любом случае не меняет законодательство страны. В таком случае для чего тратить деньги в условиях дефицита и проводить референдум?

2. Проект Конституции противоречит нормам международного права

Как известно, современное понимание прав человека и принятие обязательных международных стандартов защиты человеческого достоинства возникло после окончания Второй Мировой войны. В 1976 году вступил в силу основной международный договор по правам человека – Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП). По состоянию на август 2017 года пакт является международным договором и имеет обязательную силу для 172 государств-участников. Этот договор был ратифицирован Киргизской ССР сначала в составе СССР, и затем, после обретения независимости, в 1994 году Кыргызская Республика постановлением Жогорку Кенеша КР №1406-XII ратифицировала пакт. С тех пор Кыргызстан обязан соблюдать его нормы, которые требуют от государств-участников уважать гражданские и политические права людей, включая право на жизнь, свободу религии, свободу слова, свободу собраний, избирательные права, права на надлежащую правовую процедуру, справедливое судебное разбирательство и т. д.

Статья 11 проекта Конституции предлагает следующее:

"1. Представителям средств массовой информации гарантируется право доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления, свободно печататься, выражать и отражать различные взгляды через средства массовой информации и иным способом.

2. В Кыргызской Республике цензура не допускается. Средства массовой информации свободны и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом.

3. Ограничения в доступе и распространении информации устанавливаются только законом".

Медиасообщество обращает внимание, что в общепризнанных международных правовых документах право искать, получать и распространять всякого рода информацию принадлежит каждому человеку. Так, согласно пунктам 1, 2 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своего мнения. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору. Предлагаемый проект Конституции не включает право каждого на поиск, получение и распространение информации, что не отвечает требованиям международных стандартов.

Предлагаемая в проекте формулировка, по сути, исключает право каждого на доступ к информации, сужая круг получателей информации "представителями СМИ". Вместе с тем в действующей редакции Конституции это право прописано четко и однозначно и предоставлено всем без исключения. Так, в статье 33 действующей Конституции КР установлено, что каждый имеет право свободно искать, получать, хранить, использовать информацию и распространять ее устно, письменно или иным способом. Более того, согласно нормам части 1 статьи 41 нашей действующей Конституции, каждый имеет право на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к их должностным лицам, которые обязаны предоставить обоснованный ответ в установленный законом срок.

Это заложенное в Конституции право предоставляет возможность каждому гражданину страны получить необходимую информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, а также юридических лиц с участием государства и финансируемых из республиканского и местных бюджетов.

И это правильно, поскольку гражданин, оплачивая налоги, вправе знать, как решился или решается тот или иной вопрос в государственном, муниципальном органе или в организациях, финансируемых из республиканского и местных бюджетов.

Так, благодаря этой норме действующей Конституции, каждый гражданин вправе получить от государственных органов сведения в таких областях, как политика, социальное обеспечение, безопасность, охрана здоровья, образование, окружающая среда, узнать больше информации о запрашиваемых государством кредитах и грантах. В результате, каждый человек имеет право получать информацию по этим вопросам, как в целом, так и конкретно. Очевидно, что, если гражданин не будет знать о том, что делает государство в этих сферах жизни, он не сможет полноценно реализовать собственные права.

Имея в наличии конституционное право каждого на доступ, поиск информации и свободу выражения мнения, любой гражданин страны может выразить свое мнение в СМИ и социальных сетях. С принятием новой редакции Конституции, это право каждого находится под угрозой.

В XXI веке сужение круга правообладателей гарантированного доступа к информации, находящейся в ведении госорганов, является откатом назад. Напротив, важным направлением развития конституционного регулирования свободы информации может стать возведение до уровня основополагающего права каждого на доступ к сети Интернет и закрепление соответствующих гарантий со стороны государства, направленных на обеспечение этого обязательства.

Частью 3 статьи 11 проекта конституции прописывается, что ограничения в доступе и распространении информации устанавливаются только законом. Однако данная формулировка не отвечает нормам международного права и должна быть установлена в соответствие с п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому ограничение свободы выражения мнения, в том числе права на доступ к информации, могут быть ограничены только если эти ограничения установлены законом и являются необходимыми:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Согласно замечанию общего порядка №34 Комитета по правам человека ООН ограничения могут устанавливаться исключительно при соблюдении особых условий, предусмотренных в пункте 3: ограничения "должны быть установлены законом"; они могут устанавливаться лишь на основаниях, предусмотренных в подпунктах a) и б) пункта 3, и должны строго отвечать требованию необходимости и соразмерности.

3. Проектом конституции вводится цензура

Статья 23 проекта Конституции устанавливает необоснованный запрет на распространение в СМИ информации и содержания, которое может нанести "вред нравственности и культуре народа Кыргызстана". Такие общие формулировки предоставляют должностным лицам чрезмерную свободу действий в отношении толкования различий между законным и противоправным поведением и наделяют их возможностью злоупотреблять с целью подавления свободы выражения политических взглядов и устранения инакомыслия.

Статья 23 проекта конституции предлагает следующее:

"1. В Кыргызской Республике запрещаются печатные издания, в том числе издания на электронных носителях, зрелища и общественные мероприятия, противоречащие общепризнанным нравственным ценностям, традициям народов Кыргызстана, а также международным стандартам.

2. Распространение в средствах массовой информации сведений, содержание которых может нанести вред нравственности и культуре народа Кыргызстана, ограничивается или запрещается в соответствии с законом".

Следует обратить внимание, что нормы, предлагаемые в проекте Конституции, противоречат друг другу. Исходя из смысла статьи 23 проекта Конституции свобода слова может быть ограничена, если имеется противоречие "общепризнанным нравственным ценностям, традициям народов Кыргызстана, а также международным стандартам".

Во-первых, налицо внутреннее противоречие в тексте проекта Конституции, поскольку в части 2 статьи 11 проекта говорится, что в Кыргызской Республике цензура не допускается и средства массовой информации свободны и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом. Однако в рассматриваемой статье четко устанавливается цензура на любые публикации и общественные мероприятия.

Не ясно, кто будет определять соответствует ли издание, зрелище, общественное мероприятие "общепризнанным нравственным ценностям, традициям народов Кыргызстана, а также международным стандартам".

Данную норму следует охарактеризовать как установление необоснованного ограничения права на свободу слова.

Во-вторых, нормы основополагающего закона должны быть конкретными и четко сформулированными, поскольку на основании Основного закона - Конституции - принимаются все другие законы. Однако употребляемые термины, как "общепризнанные нравственные ценности", слишком расплывчаты и не имеют определения, не обладают характерными признаками, свойство которых может быть определено или измерено. Размытые, общие формулировки предоставляют должностным лицам чрезмерную свободу действий в отношении толкования относительно различий между законным и противоправным поведением и наделяют их возможностью злоупотреблять с целью подавления свободы выражения политических взглядов и устранения инакомыслия.

В-третьих, "нравственные ценности" - категория живая и динамичная. И все зависит от сложившихся обстоятельств или происходящих процессов в обществе, и даже от конкретной жизненной ситуации. К примеру, традиция кражи невесты "ала качуу" ранее была обыденной для народа, а сейчас является уголовно-наказуемым преступлением.

В-четвертых, противопоставлять свободу слова "общепризнанным нравственным ценностям" недопустимо. В Кыргызской Республике более 80 народностей, и в каждой из них свои традиции и обычаи. Традиции существуют даже среди социальных групп и коллективов. Они имеют свойства меняться с учетом современных реалий жизни и постоянно обогащаются новым опытом человеческих взаимоотношений. И поэтому вполне очевидно: то, что дозволено в традициях сообщества одного народа, может быть неприемлемо для другого. Соответственно, свобода слова не может и не должна быть привязана к традициям народов Кыргызстана. Об этом говорится и в Замечаниях общего порядка №22 ООН, что "понятие нравственности складывается на основе многих общественных, философских и религиозных традиций, и, следовательно, установление ограничений […] в целях защиты нравственности не должно основываться на принципах, вытекающих исключительно из одной единственной традиции". Любые подобные ограничения должны рассматриваться в контексте универсального характера прав человека и принципа недопущения дискриминации".

4. Исключена декриминализация клеветы и оскорбления, вводится преследование за оскорбление человека

В редакции проекта Конституции исключены такие основополагающие гарантии, как запрет на рабство, торговлю людьми, на эксплуатацию детского труда, на произвольное лишение жилища, право обращаться в международные органы по правам человека за защитой нарушенных прав и свобод и, наряду с этим, на уголовное преследование за распространение информации, порочащей и унижающей честь и достоинство личности.

При этом, согласно части 2 статьи 27 проекта Конституции, предлагается установить, что "человеческое достоинство в Кыргызской Республике абсолютно и неприкосновенно. Оскорбление достоинств человека преследуется по закону".

Данная норма несет в себе явную и реальную угрозу всем гражданам, осуществляющим свое конституционное право на свободу слова и выражения мнения. Международные стандарты гласят, что государственные должностные лица могут быть подвергнуты критике в СМИ в отношении исполнения своих обязанностей, поскольку это необходимо для обеспечения гласного и ответственного исполнения ими своих полномочий. Более того, политические деятели самим своим выдвижением на высокие должности соглашаются стать объектом общественной политической дискуссии и критики в СМИ. В этой связи они более других должны быть открыты для освещения своих слов и поступков.

Однако, как следует из истории нашей страны, именно политические деятели и государственные должностные лица имеют крайне низкую терпимость к критике в свой адрес.

Даже достоверную информацию они могут называть ложной, а оценочные мнения или шутливые посты - оскорбительными, и прилагают все свои властные полномочия, чтобы воспрепятствовать ее распространению, в том числе через запугивание и давление на их источники.

К примеру, во время эпидемии коронавируса медиков принуждали извиняться за распространение ими информации об отсутствии средств индивидуальной защиты. Или вызовы на допросы граждан, осмелившихся по причине смерти от коронавируса или болезни родных и близких, высказать горькую правду в связи с отсутствием надлежащей помощи в больницах.

Кроме того, существует проблема квалификации состава оскорбления, главная причина – сугубо оценочный характер абсолютно всех признаков общего состава оскорбления, в особенности его способа (неприличная форма). В условиях отсутствия в Уголовном кодексе соответствующей нормы за клевету и оскорбление, правоохранительные органы под разными предлогами приглашали граждан в здание органов внутренних дел, ГКНБ для проведения незаконных допросов и "профилактических бесед" только за реализацию гражданами конституционных прав на свободу выражения мнения, в том числе за критику власти, сатирические высказывания в адрес власть имущих.

Данное обстоятельство свидетельствует о том что, наличие такой статьи и вовсе значительно усугубит ситуацию незаконного преследования граждан за свободу выражения мнения.

Основным способом защиты чести и достоинства человека является право на судебную защиту. Это право, как процессуальная гарантия защиты всех прав и свобод, а также как действенное средство для защиты чести и достоинства человека, закреплено в части 4 статьи 29 и в части 1 статьи 40 Конституции Кыргызской Республики. Способы защиты чести и достоинства личности указаны в статье 18 Гражданского кодекса Кыргызской Республики.

Из текста проекта Конституции следует, что в Кыргызской Республике могут возобновить уголовное преследование за клевету и оскорбление, как это было до 2010 года.

В действующей редакции Конституции КР установлено, что "не подлежат никаким ограничениям установленные настоящей Конституцией гарантии запрета на уголовное преследование за распространение информации, порочащей честь и достоинство личности" (пункт 6 части 4 статьи 20). Также согласно части 5 статьи 33 Конституции КР предусмотрено, что "никто не может быть подвергнут уголовному наказанию за распространение информации, порочащей или унижающей честь и достоинство личности". На основании чего, 11 июля 2011 года статья 127 Уголовного Кодекса КР, предусматривающая ответственность за клевету была признана утратившей силу. Кроме того, решением Конституционной палаты Верховного суда КР статья 128 Уголовного Кодекса Кыргызской Республики ("оскорбление") признана противоречащей Конституции Кыргызской Республики.

Стоит отметить, что за время независимости депутаты Жогорку Кенеша четырежды отклоняли (1997, 2001, 2003, 2007) законодательную инициативу о декриминализации клеветы, несмотря на то, что ее необходимость в нашем праве неоднократно доказывало государство по заявлениям должностных лиц и политических деятелей, преследуя уголовно журналистов, критикующих власть. Этому свидетельствует череда примеров:

• 1995 год. Редактор газеты "Республика" Замира Сыдыкова приговорена судом Ленинского района Бишкека по статье 127 УК РК "Клевета" к 18 месяцам лишения свободы условно и к запрету заниматься журналистикой на тот же срок за публикацию статьи "Дайте дом бездомному" о том, что у Аскара Акаева есть вилла в Швейцарии. В течение некоторого времени она состояла на учете в правоохранительных органах.
• 1995 год. Заместитель редактора газеты "Республика" Тамара Слащева приговорена судом Ленинского района Бишкека по статье 127 УК РК "Клевета" к 1 году лишения свободы условно и к запрету заниматься журналистикой на тот же срок за публикацию статьи "Дайте дом бездомному". В течение некоторого времени она состояла на учете в правоохранительных органах.
• 1996 год. Арестован в апреле 1996 г. журналист газеты "Республика" Ырысбек Омурзаков. В августе этого же года уже осужден Нарынским областным судом по статье 127 УК РК "Клевета" на 2 года лишения свободы по обвинению в распространении листовок, "порочащих честь и достоинство президента" в ходе избирательной кампании в 1995 году. Провел 4 месяца в СИЗО, освобожден в зале суда в связи с изменением меры наказания на условный срок.
• 1997 год. Журналист Омурзаков Ырысбек был вторично арестован 21 марта 1997 года. Новое дело было возбуждено в связи с заявлением директора Фрунзенского автомобилестроительного завода Парышкура М., которого Омурзаков критиковал в своей статье в газете "Республика" (14.01.97) за плохие условия жизни в заводском общежитии. 21 мая этого же года дело было направлено на доследование. 21 июня 1997 года был освобожден из-под стражи под поручительство.
• 1997 год. Первомайский райсуд Бишкека приговорил Сыдыкову Замиру к полутора годам лишения свободы и 6 месяцам исправительных работ за публикацию статей, в которых глава государственного золотодобывающего концерна "Кыргызалтын" Дастан Сарыгулов обвинялся в расхищении золотого запаса страны. Вместе с ней осуждены еще трое журналистов: Александр Алянчиков, Марина Сивашева, Бекташ Шамшиев. Все они приговорены к штрафу в размере 112 долларов каждый и к запрещению заниматься журналистской деятельностью в течение 18 месяцев.
• 2010 год. По статье 127 УК КР "Клевета" был вынесен приговор политическому обозревателю кыргызкоязычной газете "Ачык саясат" Сабыру Муканбетову Он получил тюремное заключение сроком на один год. Однако журналист Муканбетов С. не был лишен свободы, поскольку после трагических событий в апреле в 2010 года в Кыргызстане состоялся всенародный референдум и была принята новая Конституция Кыргызской Республики, которая установила: "Не подлежат никаким ограничениям установленные настоящей Конституцией гарантии запрета: на уголовное преследование за распространение информации, порочащей честь и достоинство личности".

Честь и достоинство человека могут быть полностью защищены посредством применения норм гражданского права, без необходимости установления уголовных санкций. Когда речь идет о клевете, в конфликт вступают два личных интереса: заинтересованность одного лица в том, чтобы защитить свою репутацию, заинтересованность второго – опубликовать и проинформировать общество. В решение данного конфликта государство не должно вмешиваться. Способы разрешения являются исключительно гражданскими, так как вред можно нанести только личным интересам, а не обществу в целом.

Уголовное наказание как вид ответственности за распространение журналистами недостоверной, порочащей информации, заключенной в слове, перестает быть "необходимым в демократическом обществе". Суды во всем мире отходят от применения уголовных санкций, а законодатели в разных странах меняют законодательство в сторону гуманизации. Эта тенденция поддерживается международными органами по правам человека, которые неоднократно заявляли, что клевета не должна наказываться тюремным заключением, так как превышает преследуемую законную цель. Санкции, предусмотренные нормами гражданского права, являются вполне достаточными для пресечения возможных злоупотреблений свободой слова и массовой информации. Вместе с тем, уголовное наказание за критику в адрес правительства или государственных должностных лиц крайне негативно сказывается на свободе прессы и свободе слова, представляющих собой краеугольный камень демократии.

Наказание за критику в адрес правительства или государственных должностных лиц является одним из видов цензуры, которая препятствует участию общества в обсуждении значимых вопросов государства и, соответственно, реализации права на свободу слова. И поскольку преследование осуществляется правоохранительными органами, то именно государство будет решать, кто будет признан виновным в распространении порочащих сведений в отношении власть имущих. В этой связи свобода печати неосуществима, если журналистов заключают в тюрьмы или в их адрес поступают угрозы уголовного наказания за профессиональную деятельность.

В заключение следует отметить, что не было проведено никаких аналитических исследований, рекомендующих внесение столь серьезных изменений. В течение десяти лет с момента принятия новой редакции Конституции КР со стороны граждан не было такого рода предложений либо проявления недовольства. Возмущения граждан возникали только по причине недобросовестного исполнения государственными чиновниками или политическими деятелями своих функций. В таких случаях политики и высокопоставленные чиновники должны осознавать, что одним своим выдвижением на высокие должности они уже соглашаются стать объектом общественной политической дискуссии и критики в СМИ.

Принимая во внимание внесение в проект Конституции норм, которые существенно ограничивают основные демократические принципы: свободу прессы, слова и выражения мнения, а также учитывая допущенные нарушения процедур по внесению изменений в Конституцию и отсутствие обоснования о крайней необходимости принятия новой редакции Конституции, призываем депутатов Жогорку Кенеша КР отозвать проект Конституции".