Как изменение структуры правительства влияло на страну с 1991 года?

Вот уже больше года правительство в Кыргызстане возглавляет Мухаммедкалый Абылгазиев. Во время своего избрания Абылгазиев обещал депутатам, что представит новую структуру правительства, из которой исчезнут некоторые должности и министерства, при этом появятся новые, а некоторые ведомства объединят. Предполагалось, что это позволит оптимизировать работу кабмина, а также сократить количество государственных служащих. Но спустя 1,5 года новой структуры нет. Более того, появились слухи, что правительство скоро уйдет в отставку.

Kaktus.media решил вспомнить, как менялась структура правительства с момента обретения страной независимости и как это отражалось на экономических показателях Кыргызстана.

1. Сколько раз менялась структура правительства Кыргызстана?

С 1991 года структура правительства Кыргызстана менялась более 10 раз. Кроме того, 30 раз менялся глава кабмина. В среднем смена премьер-министра проходила в КР каждые 11 месяцев.

Согласно данным Минюста (тем, которые удалось найти), чаще всего (7 раз) структура правительства менялась в годы, когда Кыргызстан возглавлял Курманбек Бакиев.

После 2010 года изменений было 4.

2. Почему менялась структура кабмина?

Как объясняется в некоторых законах по изменению, делалось это ради оптимизации работы исполнительной власти, а также для улучшения экономики страны. Кроме того, предполагалось, что такие меры помогут сэкономить бюджетные средства.

Таким изменениям способствовали и исторические события: обретение независимости государства, а также революции 2005 и 2010 годов.

Новый политический строй - новые функции

Ишенбай Кадырбеков - экс-спикер Жогорку Кенеша, а также и. о. премьер-министра в 2005 году:

- Структура правительства менялась, потому что таково было требование времени. Изменения были необходимы при становлении независимого государства: государственный строй менялся, появлялись новые функции, шла приватизация государственной собственности и земли. При этом не пришлось избавляться от всего того, что было организовано при СССР.

Создавались относительно новые структуры - комиссия по гражданской обороне, комиссия по госимуществу, сразу же исчезло Министерство строительства, колхозного строительства... Их функции передавали Госстрою.

Структуру создавать не спешили - соблюдалась преемственность. Полномочия делегировались, именно так обновлялась система. Только после обкатки появлялась новая структура. Все очень осторожно и аккуратно менялось.

Амангельди Муралиев, премьер-министр в 1999-2000 годах, первый заместитель премьер-министра в 2010 году:

- В 1991-м централизованная и плановая система рухнула. Никто не знал, с чего начинать. Ситуация вынуждала быть осторожным, тем более что никто не предполагал развала СССР. Сформировалось правительство - кабинет министров. Оно решало две задачи: справляться с последствиями распада СССР и острейшим экономическим кризисом. На тот момент получилось ответить на все вызовы: убрать, изменить, не отстать от вызовов времени благодаря новой структуре правительства. Если говорить о структурах, на мой взгляд, они могут быть статичными, только если государство стабильно - ничего не колеблется.

Президент преследовал политические цели

Безусловно, политическая ситуация диктовала свои требования в изменении количества министерств, служб, инспекций и комитетов, и во многих случаях глава государства сам формировал ситуацию, при которой проводились реформы. Причем аргументы для общества приводились весьма весомые.

Например, Аскар Акаев обладал должностью председателя правительства и имел право находиться на заседаниях. Премьер-министра он считал первым министром и, например, когда он убирал премьера Турсунбека Чынгышева (1992-1993 гг.), говорил, что ничего особенного - просто меняется первый министр.

Ишенбай Кадырбеков:

- На изменение структуры правительства до 2010 года напрямую влиял президент. Во-первых, у него по Конституции было много полномочий. Во-вторых, президент диктовал и выходил за рамки полномочий. Но Жогорку Кенеш также контролировал процесс реструктуризации.

Амангельди Муралиев:

- На тот момент у президента были огромные полномочия. В определенный момент структура менялась и вертелась для определенных политических целей - дать кому-то должность, совершить политический и тактический маневр.

Форс-мажоры

Действительно, политические события диктовали особенности построения исполнительной ветви власти:

Феликс Кулов - премьер-министр в 2005 году, экс-депутат ЖК:

- После смены власти в марте 2005 года и после моего освобождения был образован тандем для участия в президентских выборах: Бакиев - Кулов. Будучи на тот момент премьер-министром, Бакиев уже сформировал правительство. После того как он стал президентом, согласно принятому политическому соглашению, меня назначили премьер-министром.

По старой Конституции у нас была тогда президентская форма правления и премьер был подотчетен главе государства. Поскольку члены правительства уже как три месяца работали на своих должностях, мы с Бакиевым договорились пересмотреть структуру и персональный состав правительства по истечении года. Но через год меня "ушли".

Кроме того, мое пребывание в данной должности сопровождалось весьма неспокойной постреволюционной ситуацией: захватом "Белого дома" Урматом Барыктабасовым, митингами и выступлениями политизировавшегося криминала, бакиевскими оппозиционерами и другими моментами. Так что задача стояла сохранить страну от новых потрясений и попросту не дать развалиться экономике. Не смогли по этим причинам до конца разработать и реализовать план "100 эффективных проектов поднятия экономики".

Когда изменился строй в 2010 году и страна стала парламентской, стало понятно, что требуются и новые подходы при решении данных вопросов. Фракция разработала законопроект, по которому министерства должны избавиться от хозяйственно-коммерческих, предпринимательских функций. Например, министерства не должны проводить тендеры, определять, кто должен строить дороги, и т. п. Все эти функции по нашему законопроекту предлагалось возложить на госкорпорации, которые должны были работать на 90% на принципах хозрасчета и самоокупаемости. А за министерствами оставлялись функции разработки политики в своей отрасли и контроля. Но в правительстве этот проект застрял.

Амангельди Муралиев:

- В 2010 году у нас была временная структура кабмина, мы опять столкнулись с глобальной проблемой - налаживанием экономики. Но справились.

Как смена структуры влияет на развитие экономики?

Kaktus.media исследовал основные экономические показатели по данным Нацстаткома - ВВП, уровень бедности и количество иностранных инвестиций, по которым можно понять, являются ли изменения в количестве министерств и комитетов успешными для экономики.

Количество членов правительства и ВВП

В 1991 году председателем правительства был сам президент, а премьер его заместителем, всего в состав кабмина входило 22 человека. И несмотря на то что глава государства контролировал все процессы, распад СССР на экономику повлиял гораздо больше, чем любые пертурбации в правительстве.

С 1991 по 1995 год ВВП сократился на 45%.

С 1996 по 2005 год количество чиновников росло, как и количество членов правительства. Уже в 1996 году правительство возглавлял премьер, у него было четыре вице-премьера, статус министра получил руководитель аппарата правительства. Всего же членов правительства было 28 человек.

С 1996 по 2005 год ВВП вырос на 58%, в среднем рос на 4,5% в год.

В 2005 году в составе кабмина было всего два вице-премьера, в 2007-м уже три, в 2008-м также три, а в 2009-м - опять два. В 2005 и 2009 годах в структуре правительства не было, например, ГКНБ. В 2007-2008 годах первый вице-премьер был и министром экономического развития и торговли.

С 2005 по 2010 год ВВП вырос на 23%, в среднем рос в эту пятилетку на 4,6% в год.

На графике за базу взят 2009 год. За 10 лет ВВП вырос примерно на треть.

Одни из самых немногочисленных составов кабмина были в 2005, 2009 и 2011 годах, но уровень бедности, ВВП, дефицит бюджета жили по другим, не чиновничьим, законам. Прямой корреляции с экономическими показателями нет.

По мнению экономиста Нургуль Акимовой, в целом экономика в стране росла последовательно и стабильно. Однако этой инерционности хватало лишь на поддержание выплат социальных трансфертов.

Отметим, за годы независимости менялся подход к подсчету ВВП. Ниже в графике приведен рост ВВП в долларах, а не в процентах.

"Период работы кабинета министров и НБ КР до 2000-х годов, на мой взгляд, можно охарактеризовать как поиск модели развития и обеспечения стабильности потребительских цен", - отметила она.

Модель экономики из аграрно-промышленной превратилась в сервисно-торговую. Экономика всегда зеркально отражает инициативы государства и экономически активного населения.

Однако в условиях частой смены правительства, быстро меняющихся правил, а также не самой стабильной государственной политики вполне справедливо обладатели определенных активов искали гарантии, а в случае их отсутствия отдавали предпочтение обороту средств по короткому пути. Сервис и розничная торговля - это как раз те секторы, чей жизненный цикл считается краткосрочным, а значит, ждать вложенные средства до первого оборота приходится не так долго, если сравнивать с производством готовой продукции.

Что происходит с экономикой от смены вывески?

1. Министерства, которые почти не меняли названий

Во все составы правительства без изменения названий входили МВД и Минздрав, МИД входил во все составы, кроме 2009 года.

2. Ведомства, которые меняли названия

В 1991 году существовал Фонд госимущества, в 2005-м - Госкомитет по управлению госимуществом, в 2009-м появилось Министерство госимущества, последние годы работает Фонд по управлению госимуществом, который даже не входит в состав правительства.

Но смена вывески, повышение и понижение статуса никак не сказались на управлении госактивами. Оно было, есть и будет неэффективным.

В 1991 году существовало Министерство экономики и финансов, к 1996 году экономику выделили в отдельное министерство. В 2005 году экономику и финансы вновь объединили. В 2007 году появилось Министерство экономического развития и торговли, которое просуществовало два года. В 2009 году в составе кабмина было уже Министерство экономического регулирования, также просуществовавшее пару лет. В 2011 году появился Госкомитет по экономическому развитию и инвестициям, вскоре его упразднили, и уже несколько лет есть Министерство экономики.

Как видно из инфографики, инвесторам важны условия и правила ведения бизнеса, а не название министерства.

Сбор налоговых и таможенных сборов в разные годы осуществляли то Госкомитет по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет, то Государственная налоговая служба и Государственная таможенная служба. Оба органа то входили в состав правительства, то нет. Но эти изменения особо не влияли на уровень теневой экономики и контрабанды, как и на то, что оба госоргана считают одними из самых коррумпированных.

В целом поступления в бюджет постепенно растут из года в год. Благополучие населения тоже как бы растет, но уровень бедности остается высоким.

3. Ведомства, к которым приращивали другие сферы

В 1990-е годы существовало Министерство сельского хозяйства и продовольствия. В составе кабмина 1996 года отдельно было Министерство водного хозяйства. В 2000-е годы эти две сферы объединили. В 2005 году было Министерство сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности, просуществовавшее до 2009 года. В 2009-м его название сократили до Министерства сельского хозяйства, но обе сферы, выпавшие из названия, оставили в подчинении этого ведомства. В 2010 году в состав кабмина входил Госкомитет по водному хозяйству и мелиорации. В 2011 году власти решили, что название у госоргана коротковато, и сделали Министерство сельского хозяйства, перерабатывающей промышленности и мелиорации. В 2018 году слово "перерабатывающей" заменили на "пищевой".

Все эти годы Минсельхоз, как его всегда сокращенно называли, остается одним из самых неэффективных ведомств - фермеры развивают свое дело вопреки его работе.

То же можно сказать о Министерстве культуры. До 2008 года оно существовало само по себе, пока в том году не стало Министерством культуры и информации. В 2011 году появилось Министерство культуры и туризма. Последние годы существует как Министерство культуры, туризма и информации. Госорган критикуют, что вместо развития культуры и искусства чиновники работают больше как продакшн-центр и специалисты по тойским звездам. А попытки курирования информационного блока обычно нужны ближе к выборам. Потому что как бы информация существует сама по себе, ей министерство и не нужно.

4. "Приоритетные" сферы

Сферу энергетики, недропользования и промышленности чиновники часто называют в числе приоритетных. Но незнание, как их развивать, приводит к тому, что управление этими секторами экономики то объединяют под одной вывеской, то разъединяют. В 1990-е за каждое направление отвечало отдельное министерство. В 2005-м существовало Министерство промышленности, торговли и туризма, а другие направления не входили в структуру правительства. В 2007 году Министерство энергетики и топливных ресурсов вернулось в структуру кабмина. Год спустя промышленность и энергетику объединили в одно министерство. В 2009-м промышленность исчезла, зато сфере недропользования повысили статус - появилось Министерство природных ресурсов. В 2010 году, наоборот, в одном ведомстве сосредоточили промышленность и минеральные ресурсы, а Минэнергетики жило отдельно. В 2018 году все три сферы засунули в одно ведомство, назвав Госкомитетом промышленности, энергетики и недропользования.

Что мы имеем на выходе? Энергетика дожила до наших дней благодаря огромным китайским кредитам. Альтернативные источники энергии не развили, тарифы ниже себестоимости, управление энергокомпаниями неэффективное. В недропользовании проектов с иностранным участием почти не осталось, лицензии принадлежат сплошь китайским компаниям, зависимость от "Кумтора" мы сохранили. Крупной промышленности почти нет, в основном народ занят мелкотоварным производством.

5. Сиротские направления

Торговле, туризму и миграции не повезло больше всего. Эти сферы не включали в структуру правительства, включали в разные ведомства, потом опять убирали, то понижая, то повышая в статусе. Такая "забота" государства сказалась на ситуации. Торговля развивалась без участия правительства - люди выживали как могли. Кыргызстан так и не стал туристической страной с массовым потоком туристов, а число мигрантов увеличивается с каждым годом.

Так ли уж важна смена структуры правительства?

Специалисты придерживаются мнения: чтобы экономика и рынок чувствовали себя комфортно, правительству необходимо прежде всего обратить внимание на эффективность работы основных источников дохода налоговой и таможенной служб.

Также ключевую роль играют другие инспектирующие госорганы, формирующие правила, такие как антимонопольный орган, Госэкотехинспекция, Госстрой, ГРС и Госфиннадзор.

Многие руководители правительств в погоне за сокращением количества штатных единиц и объявленной оптимизации не обращают внимание на качество функций и полномочий.

При этом при формировании новой структуры не проводится анализ регулятивного воздействия в отношении госоргана, работающего как инспектор и как девелопер.

Поэтому чаще всего в кабинете министров проводят противоречивые решения.

Эксперты-экономисты отмечают, что никто не проводит анализа эффективности НПА, особенно в сфере согласованности коллективного решения в заявленной программе правительства.

Все смотрят только сопоставительные данные по периодам. Причем не в ретроспективе, а сравнивают с годом ранее.

Нургуль Акимова уверена, что важно сокращать функции, создающие бюрократические барьеры, и именно в этом должны заключаться изменения в структуре исполнительной власти.

"Если рынку не мешать, даже инерционный рост обеспечит для граждан доступ к базовым благам. Потенциал кроется в знаниях и усилении нынешних институтов власти, в повышении потенциала госслужащих. Незнание базовых фундаментальных функций бюрократии порождает тенденции, когда чиновник путает карман собственный с государственным", - отмечает эксперт.

Экс-премьер-министр Амангельди Муралиев считает, что правильный принцип построения работы в правительстве складывается так: создается программа для работы правительства, далее формируется структура, и она уже заполняется кадрами.

Жаль, что на некоторых этапах, в частности последнем, вмешиваются депутаты, родственники, чьи-либо команды.

"Структура - это скелет, на который наращивают все остальное. И многие вещи надо делегировать аппарату правительства либо делегировать и расширять полномочия ведомствам. Она всегда должна определять повестку на сегодня и завтра, и самое главное, чтобы структура наполнялась квалифицированными, компетентными и порядочными кадрами. Она сама по себе ничто - это как соты без меда. Нет кадров - не получится никакого эффекта", - считает Муралиев.

Все сейчас парализовано, никто ничего не может сделать, потому что все боятся делать шаг в сторону.

Муралиев уверен, что сейчас система не может работать, потому что ее развратили, а коррупция ушла далеко вглубь исполнительной власти.

Получается перекос в сторону президента, который тянет на себя экономический блок. А правительство всегда должно быть самостоятельным.