Перенос парламентских выборов. Венецианская комиссия выступила со срочным заключением
В финальной части заключения Венецианской комиссии говорится, что Конституционный суд Кыргызстана должен признать закон о переносе выборов не соответствующим Конституции.
Редакция Kaktus.media публикует основные моменты заключения Венецианской комиссии. С полной версией заключения вы можете ознакомиться, скачав PDF-файл в нижней части страницы.
Венецианская комиссия
Сообщается, что заключение было подготовлено по запросу Конституционной палаты Верховного суда Кыргызстана от 4 ноября 2020 года.
В своем заключении Венецианская комиссия отмечает, что, несмотря на отсутствие практики в отсрочке выборов уходящим парламентом, тем не менее есть несколько ориентиров, которым необходимо следовать, чтобы обеспечить соблюдение международных принципов и передовой демократической практики.
Венецианская комиссия заявляет, что, когда мандат парламента продлевается сверх установленного Конституцией срока из-за того, что выборы откладываются, парламент только ограничивает полномочия и не имеет легитимности для проведения конституционных реформ.
Любые поправки к Конституции и законодательству должны соответствовать процедуре и срокам, установленным Конституцией и законом.
Венецианская комиссия, учитывая срочность запроса, ограничится вышеизложенными вопросами и ответит на них с точки зрения сравнительного конституционного права. Она не намерена комментировать политическую ситуацию/споры в Кыргызской Республике, которые являются фоном для рассмотрения дела, выступать за определенный результат рассмотрения или высказываться на тему толкования Конституции Кыргызстана.
Как говорится в сообщении Венецианской комиссии, письмом от 4 ноября 2020 года председатель Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики Карыбек Дуйшеев обратился в Венецианскую комиссию с просьбой подготовить в срочном порядке заключение amicus curiae по вопросу переноса парламентских выборов на более поздний срок по причине конституционной реформы.
Срочное заключение было подготовлено на основе их замечаний. Оно было одобрено расширенным бюро комиссии 6 ноября 2020 года и издано в соответствии с Протоколом Венецианской комиссии о подготовке срочных заключений 17 ноября 2020 года. Оно будет представлено Венецианской комиссии для одобрения на 125-м пленарном заседании 11-12 декабря 2020 года.
Запрос относится к делу, находящемуся на рассмотрении Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики о конституционности положений Конституционного закона "О приостановлении действия некоторых положений Конституционного закона "О выборах президента КР и депутатов Жогорку Кенеша", принятого Жогорку Кенешем 22 октября 2020 года.
Для этого заключения Конституционная палата задала Венецианской комиссии четыре вопроса:
- При отсутствии четких ограничений в Конституции Кыргызской Республики, с точки зрения общепринятых демократических принципов, насколько может быть расширен объем полномочий парламента в период между истечением срока его полномочий и первой сессией вновь избранного парламента? В частности, насколько соответствует общепринятым демократическим принципам проведение конституционной реформы в период между отменой результатов выборов и проведением повторных/новых парламентских выборов?
- Насколько соответствует демократическим принципам приостановление избирательного процесса по формированию высшего законодательного органа с целью проведения конституционной реформы (в период между аннулированием результатов выборов и проведением повторных/новых выборов)?
- В какой степени изменения избирательного законодательства, влекущие за собой приостановление избирательного процесса, соответствуют демократическим принципам и международным стандартам?
- Насколько соответствует демократическим принципам несоблюдение законодательным органом установленного порядка принятия законов?
Заключение
Перенос парламентских выборов на более поздний срок, определяемый конституционной продолжительностью мандата уходящего парламента, а следовательно, и пророгацией его полномочий, должен быть подкреплен специальными обоснованиями и чрезвычайными обстоятельствами. Конституционный закон, утвержденный парламентом Кыргызской Республики 22 октября, не отражает истинных демократических принципов, хотя и не нарушает открыто никаких конституционных положений: в первую очередь перенос выборов нового законодательного органа на июнь 2021 года дает парламенту еще от 6 до 8 месяцев полномочий, что представляет собой длительный период, намного превышающий обычные несколько недель, необходимые для проведения избирательного процесса.
Во-вторых, в период пророгации, то есть при уменьшении полномочий, парламент может выполнять лишь некоторые обычные функции, в то время как он не может утверждать чрезвычайные меры, в том числе конституционные реформы. Вместо этого действующий парламент приостановил действие конституционного закона и изменил правила демократической игры. Процесс инициирования и проведения конституционной реформы требует всестороннего анализа и публичного обсуждения как внутри, так и вне законодательной власти. Во многих конституционных традициях процесс конституционной реформы требует специального мандата для конституционного собрания или проведения специальных выборов до принятия изменений. Этот процесс выходит за рамки полномочий в переходный период. В любом случае необходимо соблюдать конституционную процедуру и сроки внесения конституционных поправок.
Необходимость проведения конституционной реформы должна толковаться как необходимая для обеспечения полномасштабных и свободных выборов, в ходе которых можно будет надлежащим образом определить волю народа. При необходимости конституционная реформа, направленная на решение существующих институциональных проблем, может быть принята новым законодательным органом.
Любое приостановление выборов должно производиться на как можно более короткий срок. Конституционная реформа, однако, подразумевает установленные Конституцией сроки, которые, как правило, являются длительными, с тем чтобы обеспечить возможность тщательного обсуждения и достижения широкого согласия политических сил и общества в целом. За исключением пунктуальной и технической реформы, необходимой для проведения новых выборов, любая другая конституционная реформа не может быть начата после переноса очередных выборов.
Процедура, нарушающая демократические стандарты в процессе принятия самого конституционного закона, приостанавливающего выборы, вызывает опасения, что конституционная реформа будет осуществляться таким же образом. Может сложиться впечатление, что приостановление выборов по причине необходимости конституционной реформы является чисто инструментальным восприятием Конституции и не может считаться соответствующим демократическим стандартам.
Любое приостановление выборов влияет на гражданские и политические права электората и может подорвать демократию. Оценка "законной цели" и "пропорциональности" ограничения прав избирателей может проводиться только в контекстуальном порядке с учетом фактического положения дел в стране. В Кыргызской Республике не только перенесены выборы, но и приостановлена избирательная процедура. Приостановка может потребовать более тщательной проверки, поскольку влечет за собой резкое прерывание действующей демократической процедуры, уже начавшуюся избирательную кампанию и ожидания избирателей в отношении обновления состава парламента.
Комиссия считает, что приостановление избирательного процесса ограничивается принципами необходимости и строгой пропорциональности. Исключительная ситуация действительно может оправдать перенос выборов. Однако, когда был принят оспариваемый конституционный закон, Кыргызская Республика не находилась в состоянии чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации или форс-мажорных обстоятельств. Поэтому Конституционная палата должна будет определить, являются ли ограничения политических прав граждан достаточно пропорциональными для достижения законной цели.
