Отсыл к средним векам, Туркменистану и лишние расходы бюджета. Анализ проекта Конституции
Центр политико-правовых исследований (ЦППИ) подготовил конституционно-правовой анализ проекта Конституции Кыргызстана, считая, что принятие нового проекта Основного закона приведет к отсутствию баланса между ветвями власти и ослаблению парламента. Ниже приведен анализ ЦППИ.
Конституция, по идее, разрабатывается для страны и принимается народом для установления эффективного правления, которое сделает жизнь людей лучше. Эффективное правление требует соблюдения принципа разделения власти. Поскольку любая монополия всегда на практике ведет к произволу, устойчивое, стабильное развитие страны, обеспечение прав и свобод граждан, бизнеса и других субъектов, развитие экономики возможно, только если есть разделение полномочий и сдержки между основными ветвями власти.
Суть конституционализма заключается не столько в наделении властью, сколько в установлении пределов власти для обеспечения свободного развития всех.
Несмотря на нарушение Жогорку Кенешем Vi созыва Конституции и других законов при назначении референдума и на самую исторически низкую явку избирателей, все-таки 10 января 2021 года большинство участвовавших в референдуме проголосовали за президентскую систему.
Но президентская система не означает монополии президента на все виды власти. Каждая ветвь власти действует самостоятельно.
Президентская система подразумевает обеспечение функциональной независимости ветвей власти: президент отвечает за исполнительную ветвь власти, парламент должен осуществлять законодательную функцию, а судебная функция осуществляется судами. Решающее слово при принятии судебных решений должно быть за судом, при принятии законов – за Жогорку Кенешем.
Исследуя воплощение принципа разделения власти в проекте Конституции, будем отталкиваться от воли народа. Решением референдума 10 января была избрана президентская система в ее чистом, негибридном, классическом виде.
Вопреки озвученным предложениям, смешанная, гибридная форма правления не предлагалась избирателям для выбора на референдуме в КР. Классической президентской системой являются США – страна, где эта система была впервые в истории изобретена. Эту систему затем повторили в Мексике, Бразилии, Коста-Рике, Филиппинах и других странах. Кыргызстану не обязательно повторять устройства системы правления в других странах. Но Кыргызстану нужно выполнить волю народа, которая в дополнение к выбору президентской формы правления была неоднократно сформулирована: отсутствие коррупции, более эффективное правление и уменьшение расходов на содержание госаппарата.
Рассмотрим полномочия президента по проекту Конституции относительно законодательной ветви власти. В проекте президент наделен такими нормальными полномочиями по сдержке парламента: право вето и право законодательной инициативы. Сдержка со стороны президента в виде наложения вето при подписании закона, принятого Жогорку Кенешем, должна содержать возможность преодоления вето. Это в проекте Конституции сделано.
Есть в проекте излишества, которые являются присвоением законодательной функции парламента президентом: это право президента назначить референдум.
Закон принимается на референдуме по более значимым вопросам для того, чтобы народ мог выразить свою позицию и свое отношение к вопросу, но не потому, что парламент отказывается принять закон в определенном виде. Передача в ведение президента полномочия по назначению референдума сводит на нет принцип разделения властей. Возможность для президента получить закон, который не принимает парламент, через референдум, обойдя парламент, обесценивает основную законодательную функцию парламента.
Другое излишество в проекте: правом законодательной инициативы наделили одновременно и президента, и председателя кабинета министров.
Пользоваться правом законодательной инициативы означает разрабатывать и вносить в Жогорку Кенеш законопроекты. Такая работа требует серьезного экспертного потенциала и финансирования. Проект Конституции подразумевает, что целых два больших органа (с определенным количеством чиновников) под одним президентом – кабинет министров и администрация президента – будут готовить законопроекты. Этот пример дублирования функций и институтов на высшем государственном уровне должен быть изъят из проекта Конституции.
Такое дублирование ведет к безответственности обоих институтов, и, самое главное, это весьма дорого для государственного бюджета.
В чистой, негибридной, классической президентской системе главой исполнительной ветви власти (это включает и кабинет министров как верхушку исполнительной ветви власти) является президент. Усушенный, выхолощенный по статусу, порядку назначения и снятия с должности, а также по полномочиям председатель кабинета министров вообще не должен фигурировать в Конституции. И тем более ему не нужно отдельное от президента право законодательной инициативы. Внесение законопроектов от имени президента является рациональным и достаточным решением.
Теперь проанализируем полномочия президента относительно исполнительной ветви власти в проекте Конституции.
Итак, в чисто президентской системе – это примеры США, Мексики, Бразилии, Коста-Рики, Филиппин – нет премьер-министра, как бы его ни назвали, хоть председателем кабинета министров, как в обсуждаемом проекте Конституции Кыргызстана. При такой форме правления президент сам возглавляет кабинет министров, назовите это исполнительной властью, правительством или как-то еще, и сам несет политическую ответственность за принимаемые им управленческие решения. Например, в США – это кабинет президента, в Бразилии и Мексике – это федеральное правительство, Коста-Рике – кабинет правительства, Филиппинах – это просто кабинет.
В проекте Конституции Кыргызстана внутри одной функции – исполнительной – двойные структуры и двойная ответственность.
Президент "возглавляет исполнительную власть КР". Он формирует свою администрацию президента. Но есть отдельно председатель кабинета министров и, соответственно, кабинет министров. Относительно кабинета министров президент определяет все: его структуру и состав; назначает председателя кабинета министров (с согласия ЖК) и других членов кабинета министров; сам освобождает их всех от должности, назначает и освобождает от должности всех руководителей исполнительных органов власти, глав местных государственных администраций.
Президент руководит деятельностью исполнительной власти: председательствует на заседаниях кабинета министров; дает поручения, контролирует выполнение его поручений, отменяет их акты и т. д.
Председатель кабинета министров только организует деятельность кабинета министров и несет за это ответственность перед президентом (ст. 90). Но "если Жогорку Кенеш признает отчет об исполнении республиканского бюджета неудовлетворительным, ответственность членов кабинета министров рассматривается президентом" (п. 6 ст. 89). Мало председателю кабинета министров одного всевластного начальника – президента, так еще Жогорку Кенеш и народный курултай участвуют в этом театрализованном представлении побития, подавая предложения о снятии его с должности (подп. 4 п. 1 ст. 70).
Таким образом, в обсуждаемом проекте, вопреки смыслу президентской системы, заранее заложили козла отпущения – председателя кабинета министров, на работу которого можно сваливать свои действия/бездействие главного исполнителя – президента. Этот механизм использовался в президентско-парламентской системе КР с 1993 по 2010 год.
Тогда все полномочия были у президента, а за все отвечал премьер-министр. Но он не годится для президентской системы в условиях, когда Кыргызстану срочно нужно эффективное управление.
Для Кыргызстана нет никакой необходимости содержать два больших органа с аппаратами, отделами, управлениями и сотрудниками – кабинет министров и администрацию президента. Как показано выше, в президентских системах гораздо более богатых стран – США, Бразилии, Мексики, Коста-Рики, Филиппин – есть только один кабинет, и он возглавляется самим президентом. В этом весь смысл президентской формы правления.
Предлагаем в проекте Конституции начать экономию госбюджета с президента и неэффективной, несбалансированной исполнительной ветви власти. Предлагаем ликвидировать самое очевидное дублирование, которое идет вразрез с решением народа на референдуме о выборе чисто президентской формы правления.
Не способствуют реализации народного суверенитета и развитию конституционализма ослабление дееспособности такой государственной демократической структуры, как парламент, в проекте Конституции. В нем собрали всю власть в руках президента и ослабили парламент.
Ослабление парламента произвели по всем параметрам, начиная с уменьшения количества депутатов на четверть состава (90 из 120), способов избрания – в отдельном законе часть депутатов будут избираться не от организаций – политических партий, а индивидуально – и заканчивая присвоением президентом некоторых законодательных функций и отзывом депутата.
Возможно, для некоторых отзыв депутата кажется действенным инструментом для досрочного прекращения мандата депутата, не выполняющего свои обязанности по тем или иным причинам.
Однако на деле этот так называемый императивный мандат – давно устаревший институт, который на уровне высших государственных органов фигурировал в недавнем прошлом только в социалистических странах.
Отзыв депутата – это удобное дополнительное средство исполнительной власти для запугивания депутата. При угрозе использования против него императивного мандата депутату труднее открыто и честно высказываться в парламенте.
Императивный мандат был распространен в Средние века, что связывалось с раздробленностью эпохи феодализма и борьбой буржуазии за власть.
В эпоху развития демократии, как следствие буржуазных революций, обычным явлением стал, наоборот, свободный мандат депутата. Поскольку депутата избрал народ, то он выразил ему доверие, чтобы тот мог действовать на основе Конституции и своих убеждений ради интересов народа и страны. А если депутат плохо работал, то избиратели могут его не выбирать на следующих выборах. Голосуя за того или иного депутата, избиратель тоже должен брать на себя ответственность за демократию.
Планируемое введение выборов части депутатов в одномандатных округах и их выдвижение не от политических партий не способствуют прогрессивному развитию политической системы страны. Это ослабляет только начавшие развиваться политические партии, которые еще только начали понимать необходимость формулирования и реализации идей развития страны и делать первые шаги в этом направлении.
Институт народного курултая щедро фигурирует в проекте с потенциалом для его усиления или забвения, если понадобится, через отдельный конституционный закон. Причем народный курултай обозначен в основных статьях, касающихся полномочий президента и парламента. Народный курултай подает предложения президенту об освобождении от должности членов кабинета министров и руководителей исполнительных органов власти (п. 1 ст. 70).
Не соответствуют общественному статусу и произвольности формирования народного курултая наделение его в проекте Конституции разными государственными полномочиями. С ежегодными посланиями, наряду с народом и государственным органом – Жогорку Кенешем, президент может обратиться к народному курултаю – общественно-представительному собранию, а также вправе выступать на его заседаниях (п. 3 ст. 70). И дополняет все эти туркменские тоталитарные тренды в проекте Конституции КР наделение народного курултая правом законодательной инициативы (ст. 85), а также формирование одной трети состава Совета по делам правосудия представителями народного курултая, наряду с президентом, Жогорку Кенешем и юридической общественности (ст. 96).
Продолжая тоталитарные традиции, проект имеет нелогичную, разномасштабную и громоздкую структуру: при почти том же количестве статей, что и в действующей Конституции (116 – в проекте, в действующей Конституции – 114), включили много глав.
Например, глава III "Духовно-культурные основы общества" состоит всего из двух статей (статьи 21-22). Статья 21 говорит об обязанностях государства заботиться о развитии культуры, сохранении обычаев и традиций, обеспечивать согласие, а вторая – статья 22 – мутно и многословно пишет банальности о науке и образовании и координирующей роли Национальной академии наук.
При этом в продолжение положений статьи 20 (о семье, уважении и заботе об отце, матери и пр.), которая почему-то отнесена к главе II "Социально-экономические основы конституционного строя", в статье 21 из следующей главы вдруг возникает п. 2. о традиции почитать старших и уважать младших.
Принятие Конституции – это акт изъявления суверенной воли народа для того, чтобы воплотить в ней свои ценности и идеалы, которые провозглашаются в преамбуле и начальных статьях. К сожалению, проект Конституции Кыргызстана начинается с мутной и многословной преамбулы. Повторения одного и того же разными словами, разномасштабный подход и многословие часто имеют место в проекте.
Проект Конституции требует существенной доработки и дальнейшего обсуждения. Принятие данного проекта в этом виде будет позором для Кыргызстана.
Таким образом, со своей стороны, только в рамках взаимоотношений между президентом и парламентом предлагаем в проекте Конституции КР следующее:
- Президенту самому возглавить кабинет министров.
- Убрать из проекта Конституции КР администрацию президента и ее руководителя.
- Убрать из проекта председателя кабинета министров.
- Назначение референдума – в качестве законодательной функции – отдать полностью парламенту.
- Убрать из проекта институт отзыва депутатов.
- Отработать юридическую технику всего проекта.
- Убрать положения не нормативно-правового характера, оптимизировать структуру проекта Конституции КР.
