Расходы, цензура, коррупция. Юристы оценили перспективы постановления о закрытии сайтов
Общественный фонд "Правовая клиника "Адилет" подготовил анализ проекта постановления кабинета министров "Об утверждении Положения об обжаловании недостоверной (ложной) информации в сети Интернет".
Напомним, документ был опубликован на официальном сайте кабмина 21 февраля 2022 года. Kaktus.media публикует текст отчета об анализе:
"21 февраля 2022 года на официальном сайте кабинета министров Кыргызской Республики был опубликован проект постановления кабинета министров Кыргызской Республики "Об утверждении Положения об обжаловании недостоверной (ложной) информации в сети Интернет". В качестве инициатора проекта постановления правительства КР выступает Министерство культуры, информации, спорта и молодежной политики Кыргызской Республики.
Согласно части 2 статьи 22 Закона КР "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", общественное обсуждение проекта нормативного правового акта обеспечивается нормотворческим органом путем принятия, рассмотрения и обобщения предложений, поступающих от участников общественного обсуждения. По результатам общественного обсуждения нормотворческий орган подготавливает итоговую информацию о поступивших предложениях с обоснованием причин включения либо невключения их в проект нормативного правового акта. Итоговая информация отражается в справке-обосновании к проекту нормативного правового акта.
В реализации статьи 22 Закона КР "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" ОФ "Правовая клиника "Адилет" были подготовлены предложения и замечания к вышеуказанному проекту постановления:
1. По вопросу компетенции уполномоченного органа рассматривать жалобы и принимать решения по жалобам на публикацию недостоверной информации
Согласно пункту 3 проекта положения, "рассмотрение обращения граждан и юридических лиц в отношении которых была распространена информация в интернет-пространстве, порочащая их честь, достоинство и деловую репутацию, а также приостановление работы сайта или страницы сайта осуществляется уполномоченным государственным органом по связи". В справке-обосновании к вышеуказанному проекту постановления правительства КР таким уполномоченным органом будет являться служба по регулированию и надзору в отрасли связи при Министерстве цифрового развития Кыргызской Республики (далее по тексту служба).
Пунктами 8, 9 и 10 положения вышеуказанная служба наделяется следующими полномочиями:
- рассматривать заявления физических и юридических лиц о принятии мер по приостановлению работы сайта или страницы сайта в сети Интернет;
- направлять предписания интернет-провайдерам о приостановлении работы сайта или страницы сайта в сети Интернет со сроком до двух месяцев;
- возобновлять доступ к информации, или сайту, или к странице сайта в сети Интернет.
- Таким образом, служба при рассмотрении заявлений наделяется полномочиями по установлению, относится ли распространенная информация в интернет-пространстве к порочащей честь, достоинство и деловую репутацию заявители или нет. В случае если, по мнению службы, она относится к таковой, тогда сайт или страница сайта блокируется до двух месяцев.
Наделение службы такими широкими дискреционными полномочиями по ограничению доступа к информации напрямую противоречит части 1 статьи 32 Конституции КР, которой установлено, что "каждый имеет право на свободу выражения своего мнения, свободу слова и печати". Проектом затрагиваются конституционные права неопределенно широкого круга граждан, и подобное действие не должно регулироваться на уровне постановления кабинета министров, такие ограничения конституционных прав граждан необходимо регулировать только на уровне закона, с обеспечением соблюдения всех прав и гарантий, установленных Конституцией КР.
Компетенция по отнесению информации к порочащей честь, достоинство и деловую репутацию должно быть исключительной компетенцией судебных органов, а не специалистов службы по регулированию и надзору в отрасли связи.
Проектом постановления подменяются функции судебных органов по осуществлению правосудия и делегируются вышеуказанной службе. Согласно части 1 статьи 92 Конституции КР, "правосудие в Кыргызской Республике осуществляется только судом". Именно суд и только суд вправе определять и устанавливать юридический факт, является информация ложной или недостоверной или нет. Для того чтобы установить юридический факт, что информация является ложной или недостоверной, необходимо заключение соответствующей судебно-лингвистической экспертизы. При этом в рамках судебного заседания обеспечивается равенство сторон судопроизводства, где сторона, опубликовавшая информацию, имеет право защищать свои интересы, однако в предлагаемом механизме все эти процедуры отсутствуют. У нас вызывает большие сомнения, что сотрудники службы по регулированию и надзору в отрасли связи Министерства цифрового развития КР будут обладать достаточной компетенцией по рассмотрению вопросов защиты чести и достоинства, без наличия соответствующего опыта и отсутствия возможности получения соответствующих экспертиз и опроса сторон в десятидневный срок рассмотрения заявления.
2. Относительно вопроса соответствия проекта Положения нормам Закона КР "Об основах административной деятельности и административных процедурах"
Так как Министерство цифрового развития Кыргызской Республики является административным органом, то на процедуру рассмотрения жалоб на действия владельца сайта или владельца страницы сайта в сети Интернет на недостоверную (ложную) информацию должны распространятся требования Закона КР "Об основах административной деятельности и административных процедурах", поскольку данная деятельность не подпадает под исключения, установленные частью 4 статьи 2 вышеуказанного закона.
Изучив проект положения, приходим к выводу, что он в корне противоречит требованиям, установленным Законом КР "Об основах административной деятельности и административных процедурах". К примеру, из основных противоречий можно выделить следующее:
- согласно части 1 статьи 17 Закона КР "Об основах административной деятельности и административных процедурах", "административная процедура состоит из взаимосвязанных стадий: возбуждения, рассмотрения и завершения процедуры". Проект положения не содержит каких-либо стадий рассмотрения административного производства по рассмотрению заявлений;
- требования к заявлению, установленные пунктом 6 проекта положения, не соответствуют требованиям к заявлениям, установленным статьей 28 Закона КР "Об основах административной деятельности и административных процедурах";
- Законом КР "Об основах административной деятельности и административных процедурах" устанавливается целый ряд требований к формату, порядку принятия, порядку вступления в силу административного акта, порядку его обжалования, порядку ознакомления сторон с решением и т. д. Однако в проекте положения ни одного и вышеуказанных требований к порядку принятия решения (административного акта) нет.
3. Относительно отсутствия в положении каких-либо правил, регламентирующих порядок отнесения информации к порочащей честь, достоинство и деловую репутацию заявителя
Проект положения не содержит никаких правовых норм, регламентирующих порядок отнесения информации к порочащей честь, достоинство и деловую репутацию заявителя. Иными словами, специалист службы будет самостоятельно определять, относится ли информация, порочащая честь, достоинство и деловую репутацию заявителя, исходя из своих личных убеждений и симпатий.
Предоставление службе столь широких дискреционных полномочий может привести к злоупотреблению своими полномочиями и использованию этого механизма для введения цензуры в интернет-пространстве.
Другим важным аспектом отсутствия вышеуказанных надлежащих правил и процедур являются высокие коррупционные риски, поскольку, согласно проекту положения, мотивировать свое решение о блокировке сайта не требуется, а отсутствие соответствующих правил и процедур признания информации ложной позволит принимать решения исходя из личных убеждений.
4. Относительно требований, устанавливаемых к заявлению (жалобе) на действия владельца сайта или владельца страницы сайта в сети Интернет на недостоверную (ложную) информацию
Пунктом 6 положения устанавливаются следующие требования к заявлению:
- фамилия, имя, отчество – для физического лица, полное наименование организации – для юридического лица, паспортные данные заявителя, контактная информация (номера телефона и (или) факса, адрес электронной почты, почтовый адрес);
- доменное имя сайта в сети Интернет, его сетевой адрес, указатель страницы сайта в сети Интернет, где размещена недостоверная (ложная) информация;
- копия отказа или обращения владельцу сайта или страницы сайта.
При этом в требованиях к заявлению нет ни одного положения, обязывающего заявителя указать и обосновать свои требования о приостановлении работы сайта или страницы сайта. Иными словами, для того чтобы заявление было рассмотрено службой, достаточно указать в нем только данные заявителя, а также адрес сайта в сети Интернет, который он хочет заблокировать. Никаких обоснований, как и каким образом опубликованная информация порочит честь, достоинство и деловую репутацию, заявителю указывать не надо.
5. Право на участие лица, опубликовавшего информацию, при рассмотрении жалобы на него
В проекте положения отсутствует принцип состязательности сторон при рассмотрении заявлений о приостановлении работы сайта или страницы сайта в связи с публикацией информации, порочащей честь, достоинство и деловую репутацию заявителя. Всеми правами наделен только заявитель, при этом лицо или организация, опубликовавшая информацию, вообще никак не участвует в рассмотрении жалобы на его действия, соответственно не может защитить свои права при рассмотрении жалобы. Лицо, опубликовавшее информацию, обязано исполнить решение службы либо обжаловать его в судебном порядке.
Учитывая вышеизложенное, положение противоречит части 3 статьи 4 Закона КР "О защите от недостоверной (ложной) информации", которой прямо устанавливается, что владелец сайта и (или) страницы сайта и пользователь в интернет-пространстве Кыргызской Республики имеет право… не соглашаться с доводами лица, чьи права и свободы, по его мнению, были ограничены. Поскольку возможность не соглашаться с доводами прямо предполагает участие лица, опубликовавшего информацию, в процессе рассмотрения жалобы на него.
6. Относительно технических возможностей удаления "ложной информации" на сайтах и страницах сайтов
Положение распространяет свое действие не только на интернет-сегмент Кыргызской Республики, но и на сайты и страницы, расположенные за рубежом, в том числе и на страницы социальный сетей, таких как Facebook, Twitter, VK ("ВКонтакте") и другие.
Эксперты уже не раз указывали на невозможность блокирования страницы отдельного пользователя. Для того чтобы заблокировать страницу, придется блокировать весь сайт. В конечном итоге это может привести к тому, что из-за одной публикации определенного гражданина все население Кыргызстана может лишиться доступа к социальным сетям.
Поскольку из-за отсутствия технических возможностей интернет-оператор будет вынужден, исполняя предписание службы, заблокировать доступ ко всему сайту, что также является нарушением части 1 статьи 32 Конституции КР. Интернет-провайдер не сможет отказаться от исполнения решения службы, поскольку, согласно пункту 11 проекта положения, "нарушение требований настоящего положения влечет за собой ответственность, установленную законодательством Кыргызской Республики".
7. Относительно возможностей блокирования как отдельной страницы сайта, так и самого сайта в целом
Проектом положения предусматривается возможность блокировки как сайта, так и отдельной страницы сайта, которая вытекает из положений Закона КР "О защите от недостоверной (ложной) информации". При этом в проекте положения не разъясняется, в каких случаях блокируется весь сайт, а в каких случаях блокируется только страница, тем самым предоставляя право решать это самостоятельно специалистам службы. Несмотря на то что это является критически важным условием блокировки, поскольку такое решение должно быть мотивированным и принято на основании соответствующих процедур и правил.
8. Относительно сроков блокировки сайтов или страницы сайта
Пунктом 8 проекта положения устанавливается, что в течение десяти рабочих дней со дня получения заявления или уточненных заявителем сведений уполномоченный государственный орган направляет интернет-провайдерам предписание о приостановлении работы сайта или страницы сайта в сети Интернет сроком до двух месяцев. Согласно пункту 10 проекта положения, доступ к информации, или сайту, или к странице сайта в сети Интернет возобновляется по истечении срока, на который приостановлена работа сайта или страницы сайта, при условии устранения (удаления) недостоверной (ложной) информации либо возобновляется по решению суда, вступившему в законную силу.
Возьмем типичную для Кыргызской Республики ситуацию: политик или общественный деятель подал жалобу на информацию, размещенную на сайте одного из местных информационных агентств. Служба рассмотрела жалобу и приняла решение заблокировать сайт. Информационное агентство, не согласившись с решением службы, решает обжаловать данное решение в судебном порядке. В таком случае информационному агентству для разблокировки сайта в предлагаемом положением порядке потребуется в лучшем случае три месяца (до двух месяцев - само судебное разбирательство в рамках административного судопроизводства плюс 30 дней до момента вступления судебного решения в силу).
Поскольку основной доход информационного агентства приносит публикация информационных материалов и реклама на своем сайте, то в период блокировки сайта агентство будет лишено возможности получать доходы и выплачивать заработную плату журналистам. Следовательно, возникает вполне закономерный вопрос: кто и как будет компенсировать недополученные доходы в результате незаконной блокировки сайта? Вышеописанная ситуация еще раз наглядно показывает несостоятельность использования механизма внесудебных методов блокировки информации в интернет-пространстве.
9. Относительно возможных дополнительных затрат, необходимых для реализация данного положения
В справке-обосновании указывается, что принятие настоящего проекта постановления не повлечет выделения дополнительных финансовых средств из республиканского бюджета. Вместе с тем, по нашему мнению, данная информация не соответствует действительности, поскольку на реализацию данного положения потребуется дополнительный штат сотрудников для укомплектования службы по регулированию и надзору в отрасли связи при Министерстве цифрового развития Кыргызской Республики.
Учитывая возможный большой объем таких жалоб и сжатые сроки рассмотрения жалоб, потребуется достаточно большой штат сотрудников для нормального функционирования данной службы.
10. Относительно возможных дополнительных затрат со стороны интернет-операторов, необходимых для реализации данного положения
В справке-обосновании указывается, что представленный проект постановления не требует проведения анализа регулятивного воздействия, поскольку не направлен на регулирование предпринимательской деятельности. Несмотря на то что он прямо не затрагивает предпринимательскую деятельность, однако, как уже заявили эксперты, исполнение интернет-операторами требований по блокировке сайтов или отдельных страниц потребуют покупки дополнительного дорогостоящего оборудования, что в будущем, несомненно, скажется на повышении стоимости интернет-услуг, которая в конечном итоге ляжет на простых пользователей Интернета.
Выводы
1. Проект положения является сырым и с высокой степенью вероятности приведет к ограничению конституционных прав граждан на свободу слова и выражения мнения. Наделение службы по регулированию и надзору в отрасли связи при Министерстве цифрового развития Кыргызской Республики дискреционными полномочиями по установлению, относится распространенная информация в интернет-пространстве к порочащей честь, достоинство и деловую репутацию заявителя или нет, безусловно, приведет к злоупотреблениям, поскольку отсутствует какой-либо порядок или инструкции по признанию информации таковой. Каждый случай распространения такой информации должен рассматриваться отдельно и только в судебном порядке, с проведением соответствующих экспертиз, изучением доказательств и обеспечением состязательности сторон при рассмотрении жалобы.
При этом наиболее подверженными рискам незаконной блокировки сайтов и страниц сайтов в связи с принятием данного проекта постановления будут являться независимые СМИ и журналисты и интернет-провайдеры, которых в Кыргызстане и так достаточно мало.
2. В справке-обосновании указывается, что администрацией президента Кыргызской Республики было рассмотрено три варианта решения:
- оставить все как есть;
- признать утратившими силу нормативные правовые акты, регулирующие сферу интернет-пространства;
- внести изменения в нормативный правовой акт, регулирующий сферу интернет-пространства.
Министерство предлагает третий вариант решения: утвердить проект постановления кабинета министров Кыргызской Республики "Об утверждении Положения об обжаловании недостоверной (ложной) информации в сети Интернет". На наш взгляд, из трех возможных вариантов решения был выбран наименее эффективный и который может вызвать широкую негативную реакцию в обществе.
Принятие Закона КР "О защите от недостоверной (ложной) информации" было большой ошибкой, которая отразилась не только на недовольстве общества возможностью введения государственной цензуры в интернет-пространстве, но и на снижении рейтингов Кыргызской Республики в различных индексах свободы слова и свободы прессы. Как следствие, последнее негативно отражается на инвестиционной привлекательности страны.
Единственным возможным и правильным решением вопроса контроля публикации ложной информации в сети Интернет является рассмотрение данных вопросов исключительно судебными органами в рамках уже существующих механизмов рассмотрения судебных исков о защите чести и достоинства.
Учитывая сложную экономическую ситуацию в стране, на наш взгляд, наиболее рациональным будет направление средств, предусмотренных на "цензуру в Интернете", на решение других более важных и проблемных вопросов. В связи с чем рекомендуем отозвать проект постановления кабинета министров Кыргызской Республики "Об утверждении Положения об обжаловании недостоверной (ложной) информации в сети Интернет" и направить в Жогорку Кенеш КР предложение об отмене Закона КР "О защите от недостоверной (ложной) информации".
