"Ситуация в МОиН заслуживает внимания Генпрокуратуры". Обсуждаем закон об образовании

Сейчас в Кыргызстане обсуждаются поправки в закон об образовании. Создана межведомственная группа, участница которой - Бурул Макенбаева. Она - гость прямого эфира.

- Бурул, вы вообще-то представляете общественное объединение "Психическое здоровье и общество". Вы много лет занимаетесь проблемами здравоохранения. Как вы попали в организацию, которая сейчас обсуждает закон об образовании? Почему?

- Во-первых, и это не только мое глубокое убеждение, это доказано учеными, что уровень здоровья напрямую зависит от уровня образования. В этом мы убедились и во время COVID-19, когда поведение людей было абсолютно безответственным.

Но еще больше уровень знаний напрямую влияет на уровень психического здоровья. Потому что, об этом говорит и Всемирная организация здравоохранения, чем выше уровень социальной компетенции, тем выше качество психического здоровья.

Во-вторых, уже с десяток лет низкое образование влияет на здравоохранение как на сектор. Потому что невозможно обучать медперсонал, особенно средний медперсонал - медицинских сестер, фельдшеров. Потому что, как выяснилось, 60% взрослого населения у нас уже не понимают смысла прочитанного.

А главное: низкий уровень образования напрямую влияет на экономику и уровень бедности. У нас самая низкая производительность труда в регионе, потому что образование производит крайне низкоквалифицированный труд. Утверждение нашего Министерства образования о том, что у нас высокий охват образованием - на самом деле фикция. Потому что у нас очень низкий охват дошкольным образованием, а это часть образования. Потому что люди - родители и ученики - утрачивают стремительно доверие к образованию. И наши дети, это показывает статистика, с 14-15 лет начинают покидать школу. И понятно, что эти люди совершенно мало подготовлены к жизни, они идут работать, пополняя ряды низкоквалифицированных работников. То есть практически они попадают в современную форму рабства. Они попадают в разные тяжелые жизненные ситуации, становятся жертвами каких-либо правонарушений либо сами совершают правонарушения. У нас растет уровень криминализации молодежи.

- Чем предлагаемые поправки отличаются от того закона, по которому мы сейчас получаем образование? И как идет работа по их обсуждению?

- Это не поправки. Закон об образовании проходит кардинальную переработку в рамках инвентаризации. Во многих секторах было очень много законов. Это было и в здравоохранении тоже. Было много-много законов о разных аспектах образования, и было принято разумное решение - интегрировать их в единый закон. То есть совершенно новый закон создается. И этот процесс уже идет почти год. Этим занималось Министерство образования. Кого-то они привлекали, видимо, из своих подконтрольных структур, организаций образования и так далее. Мы подключились в конце прошлого года - "Кей Джи Аналитикс" и Союз образовательных учреждений, куда входят почти 70 организаций и много других ассоциаций. Мы узнали об этом - что там идет разработка закона, сделали анализ и в конце прошлого года написали письмо.

- То есть вас не приглашали?

- Нет. Когда мы это обнаружили, мы сделали анализ и написали большое письмо обеспокоенности в конце прошлого года, это было буквально перед Новым годом. 64 организации подписали и решили работать вместе. Но этот процесс не был успешным. Потом было обращение к председателю кабинета министров. 14 апреля попросили Акылбека Жапарова, чтобы он создал межведомственную группу. И такая группа была создана. Это очень хорошо. Туда вошли депутаты, гражданское общество и госорганы. Потому что не должен Минобраз такой закон создавать самостоятельно. Мы просили, чтобы туда вошли представители Минфина, Госкомрелигии, Агентства местного самоуправления. Побольше органов. И эта группа создана поручением Акылбека Жапарова, председателя кабинета министров, но приказом министра образования Бейшеналиева.

Создан большой чат, горячая линия, принимаются все предложения. Созданы семь подгрупп по уровням образования, и в том числе по финансированию. Но пока, это мое впечатление, что идет такое, как бы… Знаете о таком феномене, как "несмешиваемые реки"? Когда, если даже пытаются разные реки направить в одно русло, они вот так текут и не смешиваются. У каждого своя точка зрения.

И сложились абсолютно четко две группы интересов. Одна - это широкая коалиция, куда вошли и поставщики образования, и ученые. Это все волонтеры, нет ни одного оплачиваемого эксперта, они все работают, потому что это их жизнь, это их профессиональный путь.

Другая группа - это Министерство образования. Такой уровень начальников управления и так далее, которые написали этот закон, вызывающий критику гражданского общества. И вот они очень жестко держатся своей линии. И их задача - не только консервировать существующую систему, потому что многие статьи просто перенесены из прежних законов, из разных. Сказали же интегрировать, вот из этого намешан такой винегрет, и все эти статьи инкорпорированы. Более того, там появились еще худшие статьи. То есть еще больше барьеров.

- Например, чем недоволен гражданский сектор конкретно? И какие появились худшие статьи?

- Во-первых, все положения и действия, на уровне не только законов, но и подзаконных актов, в Министерстве образования направлены на создание барьеров перед образовательными инициативами.

Мы уже 30 лет строим, строим, строим, но у нас до сих пор отсутствует система оценки качества в образовании. Ее просто нету. У нас есть очень успешный и хороший проект - ОРТ. Это оценка для поступления в университеты. Это одна из самых успешных практик на территории СНГ. Вот что-то вроде такой оценки, но на каждом этапе, на каждом уровне образования должно быть. Потому что, если государство тратит деньги, а государство тратит немалые деньги на образование, мы должны оценивать: а какое качество они дают?

Значит, системы оценки качества нет, но есть очень много разных процедур, которые извращено использует Министерство образования, которые подменяют качество. Они говорят: вот, это мы так оцениваем качество. А что, вы хотите, чтобы все там делали, что хотят?

И возникает очень много вопросов. Оказывается, что много лет Министерство образования было таким государством в государстве. У нас есть законы, но они их у себя там внутри изменяют и делают другие, которые противоречат этим законам. Какие доказательства? Например, есть закон о лицензировании. Все, это общий закон о лицензировании. И государственные органы должны пользоваться этим законом о лицензировании. Вот временное положение нынешнее о лицензировании образовательных организаций напрямую противоречит закону о лицензировании. Это раз. Там создано столько барьеров! А все барьеры - они коррупционны. Мы, войдя в этот сектор, сейчас много общаемся, и мы только и слышим - конверты, конверты, конверты, конверты.

Второе - это аккредитация. Вообще государство должно лицензировать образовательные услуги. Это госуслуга. Но лицензирование должно быть разумным, и оно должно быть равным ко всем объектам, независимо от формы собственности. Там это все наоборот. Государственные учреждения не лицензируются, а частные лицензируются просто очень драконовскими методами.

Аккредитация - это иное. Аккредитация - это инициатива снизу. То есть аккредитацией государство не должно заниматься. Есть такой рынок, и на нем много поставщиков, и есть такая аккредитация - если мы хотим выделяться, хотим повысить свое конкурентное положение, приобрести какое-то преимущество, то мы добровольно аккредитируемся каким-то агентством, и наши услуги должны соответствовать критериям этого агентства. И это такой рейтинг. Самый известный пример - это, наверное, звезда Мишлен. Вот хотите сказать, что ваш ресторан очень хороший, вы приглашаете представителя общества, которое присуждает этот статус. У них есть свои критерии. Хотите получить этот статус - делайте. Аккредитация - это не роскошь, она нужна для того, чтобы участвовать в каких-то программах. Школе это нужно для того, чтобы ее выбрал родитель.

У нас все это извращено, аккредитация сделана не добровольной, обязательной, и под это даже выделены государственные деньги из бюджета. Вот для меня это большой вопрос - как это так получилось? Это большой вопрос, это неправильно. Поэтому мы настаиваем, чтобы формулировка в законе соответствовала закону о техническом регулировании. Потому что, кроме закона о лицензировании, у нас еще есть закон о техническом регулировании, где прямо написано, что аккредитация - это добровольный процесс. Но просто состояние на рынке образовательных услуг постепенно становится таким, что, на самом деле, многие захотят аккредитоваться. И это будет почти повсеместная практика, когда конкуренция будет, и чтобы тебя выбрали, нужно будет проходить аккредитацию.

И вот еще что я хотела бы добавить. Мы говорим: а почему у вас аккредитация платная? Ее нету в перечне государственных услуг. У нас же есть закон о государственных муниципальных услугах. Есть реестр, в котором нет слова "аккредитация". В Министерстве образования нам говорят: это не услуга, это функция государства. Но если это функция государства, то почему вы за нее деньги берете? И почему иногда вы ее делегируете частным агентам? Это очень извращенное понимание.

И много лет именно аккредитация - головная боль всех образовательных учреждений.

Они говорят - это качество. Но на самом деле система оценки качества - это необходимое условие управления отраслью. А аккредитация - это немного иное, это какое-то конкурентное преимущество среди всех поставщиков этих услуг. Я думаю, эта ситуация в Министерстве образования заслуживает внимания генерального прокурора.

Не менее трех подзаконных НПА мы обнаружили в Министерстве образования, которые немедленно должны быть отменены вне зависимости от закона, потому что они противоречат существующим законам.

Сейчас юристы изучают, будут подавать жалобы. Да, мы обязательно будем подавать жалобы.

- То есть вы не чувствуете готовность Министерства образования прислушаться к пожеланиям межведомственной группы?

- Мы не только не чувствуем готовность. Конечно, Министерство образования предоставило помещение, все сотрудники участвуют в рабочих подгруппах, но на уровне заместителей министра. Более того, со стороны некоторых сотрудников Министерства образования было прямое противодействие. Я об этом написала письмо министру, не знаю, прочитал он его или нет. Я раздала его трем замминистра. Это были даже угрозы.

- Даже так? То есть настолько нет желания слышать все стороны?

- Угроза не в отношении нас, потому что нам они не могут грозить. А вот именно тем участникам, которые зависят от Министерства образования. Это руководители образовательных учреждений, которые должны приходить получать у них какие-то разрешения. И да, я об этом написала, мы пока не разглашаем в СМИ, кто это сделал, но такое письмо мной подано руководству.

- Реакции пока нет?

- Я пока не получила реакцию.

- Как давно было написано это письмо?

- Уже недели две назад. Законом предусмотренный срок уже истекает. Это были угрозы, что мы к вам придем с проверкой, вот, ждите, что вы тут устроили.

- И лишим вас аккредитации? Это как раз тоже способ.

- Абсолютно. Вы спрашиваете о доказательствах того, что регуляционное давление было усилено в новом проекте. Вы же знаете, мы все знаем, что дошкольные учреждения - это острая боль. У нас всего 23% детей им охвачены. И вот мы говорим: давайте улучшать дошкольные учреждения. А в этом законе сказано, что министерство будет еще и дошкольные учреждения аккредитовать. И пусть они еще учебные планы пишут. Какие учебные планы могут быть в дошкольных учреждениях? Это все - тоже проверки, проверки и опять последующие конверты, конверты.

- И что делать в такой ситуации? Как быть? Как заставить Министерство образования услышать всех нас?

- Это, во-первых, общественность. Я считаю, образование задевает каждого. Мы должны знать, что нам нужно. И здесь есть условие, хорошее условие, это хорошие новости. В новой редакции Конституции уже есть такая новость, это уже давно есть в здравоохранении, о том, что образовательные учреждения разной формы собственности должны быть в равных условиях. Это очень хорошее дополнение в Конституции. И мы теперь должны добиваться этого не только в законе, но и в практике Министерства образования. Это раз.

Дело в том, что государство во всех странах не всегда справляется с поставками услуг. Государство должно вести политику в этом секторе. Но и вести политику, и само поставлять услуги, и само себя финансировать, и само себя оценивать - это ненормальное скопление противоречащих друг другу полномочий. Поэтому Министерство образования во всех нормальных странах формирует политику и ведет мониторинг. А поставщики должны быть разные. Это государственные, частные и, особенно важные, - муниципальные поставщики образовательных услуг.

И министерство не должно настолько вмешиваться в повседневную деятельность, писать учителям, что они должны делать, сколько часов и так далее. Есть такой государственный образовательный стандарт, который у нас тоже совершенно извращен. Они там все пишут, кто что должен, у них есть какая-то там КАО, которая всегда с ними что-то делает, пишет циркуляры, с которыми они потом ходят и проверяют, проверяют, проверяют.

Мы сейчас изучаем опыт и Эстонии, и Казахстана, и Грузии, их законы. Московский опыт очень хороший, именно в Москве, по всей России я не знаю, как там. Во-первых, это автономия образовательных учреждений. И академическая свобода. То есть государство говорит: ребенок в таком этапе, на следующем, на выпуске что должен знать. То есть компетенции определяет, и это все. И потом оно мониторит, как этих компетенций добиваются. А как этого достигнуть - это ваша задача, ваше творчество и ваша ответственность.

- За сколько времени - тоже.

- Да. Есть этапы возрастные.

И вот, учителя должны обрести свободу. Это тоже доказано исследованиями, всемирными исследованиями: как бы ни меняли финансирование, как бы ни улучшали что-то, проводником перемен является учитель. Дайте учителю академическую свободу - это основное определение его статуса, и тогда начнет меняться ситуация. Учителя должны получить право повышать свою квалификацию там, где они желают, а не только в одном институте, в котором потом это тоже за взятки все делается. Мол, дайте мне сертификат. Как это так? Учитель может повышать квалификацию везде. Тем более, как сказал президент, наша страна должна стать конкурентной. Если наша страна должна быть конкурентной, у нас все должно быть конкурентным - все программы, в том числе программа повышения квалификации.

Учитель сам знает, где повышать ему квалификацию. Признайте это его право и признайте все его таланты, которых он добивается. Не надо всех загонять в одно место, в котором тоже надо директору, там, заплатить деньги, или не знаю кому. Везде это коррупцией все пронизано буквально насквозь.

Учитель - это проводник перемен.

- Кстати, про повышение квалификации. Обсуждается вот этот ваучер.

- Это немножко идет подмена, что у учителя должен быть ваучер. На самом деле, вот мы говорили с Казахстаном, повышение квалификации и иные образовательные услуги должны быть включены в ваучер ученический. Оттуда все должно финансироваться. А второй автономией должна быть автономия самого образовательного учреждения.

И вот ваучер, о котором 5 мая 2021 года сказал Садыр Жапаров, - это очень большой и правильный призыв государству.

- Ученический ваучер?

- Ученический ваучер. Ученик в центре системы должен быть. И вот недавно мы слушали вебинар с Бибигуль Асыловой, это вице-министр образования в Казахстане, по профессии она финансист, и она сказала, что все эти параллельные потоки должны быть включены в ваучер. Вот ваучер - и все. И дайте автономию административную и финансовую автономию школам. И тогда школы сами решат, как использовать этот ученический ваучер.

Ваучеры называют по-разному. В Казахстане это "подушевое нормативное финансирование". У нас пытались это вводить, но это было сделано неправильно. Потому что ваучер привязывается к ученику, не к школе. У нас это было привязано, во-первых, к школе. Во-вторых, только к государственной школе. Это не есть то, о чем говорит и что делает весь мир. Бюджетные деньги должны следовать за учащимся. Куда ушел учащийся - туда должны прийти деньги.

Некоторые у нас говорят: все уйдут в религиозные школы, частные школы - только для богатых. Вот опыт Казахстана показывает, что как только они включили подушевое нормативное финансирование, когда деньги следуют за учащимся, у них сразу появилось много школ и больше нет такой ситуации, что частная школа - только для богатых. Появились даже бесплатные частные школы. Потому что ведь частные инициативы бывают коммерческие, а бывают некоммерческие.

И ваучер, то есть бюджетные деньги, пришедшие за учеником, - это очень сильный инструмент для включения исключенных детей. Детей с инвалидностью, детей-аутистов, работающих детей, детей в нестандартных жизненных ситуациях. Каждый ребенок должен иметь право на образование, это в Конституции, это обязанность государства. Но реально у нас есть только одна школа, которая вот только к какому-то одному контингенту детей. А много детей в других ситуациях.

И когда за каждым ребенком идут деньги, появляются и услуги. Они появляются очень быстро. Они найдут недостающие деньги из других источников, особенно это родители детей с аутизмом. Они соберутся, придет государственный ваучер на этого ребенка, остальные деньги они могут взять у доноров, спонсоров, как и во всем мире происходит.

- Это вы предлагаете включить в новый закон?

- А это должно быть включено. Потому что об этом сказал президент.

- А в проекте закона Министерства образования этого нету?

- Нет, они написали слово "ваучер" в новом законе. Но они не прописали никаких механизмов, никаких принципов. И потом, этого недостаточно - написать "ваучер". Этого недостаточно. Должна быть автономия, финансовая и административная. А этого нету.

- То есть просто ввести ваучеры недостаточно?

- Конечно. Весь механизм должен быть прописан. И этого нет.

Потом, есть еще такие ценностные вещи, о которых я бы хотела сказать. Например, высшие учебные заведения, мы все знаем, насквозь пронизаны двумя вещами, очень девальвирующими тоже. Не только школы, но и университеты покидают студенты, потому что они тоже утрачивают смысл. Потому что наши университеты, особенно и главным образом государственные, поражены двумя пороками, которые в целом вообще девальвируют ценность образования, - это оценки за взятки и скачивание работ из Интернета.

Один студент, выпускник, на форуме граждан сказал: университеты - это инкубаторы коррупции. Вы нас учите воровать, воровать чужие знания, скачивать из Интернета. Это не ценные знания. И вы учите получать деньги за взятки.

Ну, сами знаете о скандале с этими поддельными дипломами.

Закон, который предлагает Министерство образования, не содержит фундаментальной ценности - это академическая честность. Нам пора отказываться, это просто рак, раковая опухоль, которая потом идет по всему обществу, когда деньги за знания. И поэтому академическая честность - это добросовестное поведение всех участников образовательного процесса, когда оценки должны даваться за знания, а не за деньги. И учащиеся, студенты все-таки должны делать настоящие исследования, настоящие дипломные, настоящие курсовые. Иначе не будет развития. Иначе грош цена таким дипломам, и грош цена таким преподавателям, и в конце - грош цена таким студентам.

- И выпускникам.

- Конечно. И поэтому этого нету.

И академическая свобода тоже описана в этом законе очень странно - что вы имеете право, но в рамках вот того, что мы вам пропишем. Это очень возмутительно, конечно. Я надеюсь, что общество и наше руководство страны - мы сможем убедить министра, что такой закон не надо пропускать. Мы призываем его прислушаться все-таки к гражданскому обществу.

- До какого времени? Есть ли какой-то дедлайн?

- Есть. Этот срок уже истек практически. И мы уже несколько недель не можем добиться встречи с министром, чтобы мы все-таки согласовали свои позиции. Все время откладывают, откладывают.

- Еще одна проблема нашей системы образования в том, что, как и у системы здравоохранения, - это страшная забюрократизированность. Вы предлагаете какие-то механизмы дебюрократизации?

- Вот дебюрократизация невозможна без децентрализации. Это, все-таки, местное самоуправление должно включаться. Оно и так как бы включено, но без всяких прав. То есть местные власти и так оплачивают коммунальные услуги. А Бишкек вообще все оплачивает. Это тоже очень странная ситуация, с Бишкеком. Бишкеку не дают деньги на образовательные услуги государственные.

- Да, и мы относимся не к госбюджету, не к республиканскому, а все из местного берут.

- Да, это же нарушение Конституции. Образование - государственная услуга, и она должна финансироваться из государственного бюджета. Но, кроме образовательных услуг, есть еще расходы на содержание зданий, и за это платит местное самоуправление из своих, часто нищих бюджетов, иногда дотационно. Но они не имеют права, пример, выбрать директора школы, что, в общем-то, неправильно. И поэтому мы предлагаем конкурсный отбор руководителей образовательных учреждений, муниципальных и государственных. Ну, частные - это их автономия, как они назначают там. Обычно это конкурс. Но насчет муниципальных и государственных - давно это инициатива зрела уже, это еще депутат Нурбаев в том созыве предлагал такое. Должен быть открытый конкурс. И в нем могут участвовать ГорОНО, если они сохранятся. Я вообще считаю, что ГорОНО - это лишняя пятая нога. Акимы, если они хотят. И обязательно - местное самоуправление, потому что это - их дети, их население.

И дебюрократизация невозможна без делегирования некоторых государственных услуг на местный уровень. Постепенно местные власти научатся хорошо оказывать эти услуги, это показывает вся мировая практика. Потому что первое, что начинают делать местные власти, когда они получают такую возможность, - они заботятся о детях. В первую очередь вкладывают в детские сады, в школы. Потому что это самая главная проблема. Как и у нас, у родителей. Это самое главное, да? Поэтому обычно местное самоуправление хорошо организовывает. И вот такие дополнительные услуги, как питание, например, это надо дать местному самоуправлению. Во всем мире это так. В Казахстане, оказалось, тоже.

Вот это централизованное распределение питание - это тоже просто деньги в песок, никуда ничего в конце концов не получается, никакой услуги. И все-таки питание надо организовывать детям самым нуждающимся. И, наверное, было бы лучше, если бы это питание было включено в ваучер или подушевое финансирование на дошкольный уровень. Потому что у нас именно питание детей раннего возраста страдает, и к школьному возрасту они приходят уже с задержкой в развитии, в том числе из-за отсутствия нормального питания.

- Какова роль Минфина в обсуждаемом законе?

- Это было наше самое хорошее открытие во время работы межведомственной группы - именно представители Минфина предложили создать отдельную группу по финансированию. И позиция Минфина нам очень нравится. Как оказалось, Минфин давно озабочен тем, что денег в образование вкладывается много, а результатов нету. Выхлопа не то что мало, выхлоп угрожающий. Когда 80% детей не понимают смысл прочитанного. Когда процентов 40 всего детей остается после 15 лет в школах. Ну, эта сейчас цифра уточнится.

- Это Минфин сформулировал проблему?

- Нет, Минфин сформулировал в общем. Они сказали: нас это беспокоит, потому что денег тратится много, а результатов мало. То, что нету результатов - это я говорю, это мое мнение, что результаты устрашающие.

Я бы хотела обратиться к министру или к тем, кто сможет его убедить. Вот, понимаете, что эти два проекта закона - старый и новый - составлены теми людьми в Министерстве образования, которые по 20 лет сидят на одной должности? Они даже говорили: вы кто такие, а мы вот 20 лет сидим. Если вы 20 лет сидите, так вы и привели к этой ситуации! Понимаете? И им же теперь министр отдал право написать закон, и теперь они противостоят всему гражданскому обществу.

- Значит, они не хотят менять ничего?

- Это же конфликт интересов. Это прямой конфликт интересов. Они не хотят менять ничего. Они хотят сделать еще хуже, и вот им теперь это отдано. Поэтому, я думаю, что мы все вместе с вами должны как-то это преодолеть.

- Да. Бурул, у нас, к сожалению, заканчивается время эфира. Сейчас у вас есть возможность обратиться как к представителям сектора, так и общественности. Может быть с какими-то просьбами, пожеланиями, призывами.

- Во-первых, мы должны понимать, что образование - это задача каждого, всех. И родителей, и семьи, и местного самоуправления, и бизнеса, и политического руководства. Образование дает очень хорошие результаты, когда в него инвестируют правильно. Поэтому я хотела бы призвать, сказать, что сейчас хороший шанс. Потому что оба обращения президента - одно из них было 5 мая 2021 года, второе было 4 апреля 2022 года - они совершенно правильные. Он сказал о том, что образование требует системных реформ, не ямочного ремонта, а системных реформ. А это означает, первое - это изменение законодательства, это база, это фундамент. Реформа - как дом, когда его строят или перестраивают, в первую очередь надо укреплять фундамент. И это - закон. Второе - это административные рычаги. Третье - финансы, чтобы бюджетные деньги шли за ребенком. Административные рычаги - это административно-финансовая свобода поставщиков, это вовлечение местного самоуправления, это равные условия образовательных организаций любой формы собственности.

И, самое главное: качество - оно измеримо. Не надо отсутствие системы оценки качества подменять какими-то, не знаю, какими-то просто издевательствами над системой, над поставщиками и какими-то извращениями ужасными, которые практикует Министерство образования много лет. Мы должны не допустить продолжения такой практики дальше.