"Двухглавая химера с третьей недоголовой". Эксперт оценила проект новой Конституции
Гульнара Искакова, автор положений ныне действующей формы правления в Кыргызстане, член рабочей группы и Конституционного совещания по Конституции 2010 года, провела анализ проекта Основного закона, выставленного на сайте Жогорку Кенеша на общественное обсуждение.
Kaktus.media публикует заключения эксперта:
"В данной публикации рассмотрено устройство власти в проекте Конституции КР, так как идет попытка изменить Основной закон КР именно ради изменения полномочий президента. Для чего народ должен изменить в очередной – десятый – раз Конституцию? Народ должен изменить ее для одного человека – Садыра Жапарова! При этом у него нет опыта управления, и он до сих пор не обнаружил никакого видения путей развития страны, для достижения которого нужно было бы лично под него менять Конституцию. Несмотря на то что действующая Конституция предоставляет президенту широкие полномочия по формированию и управлению органами безопасности и обороны, Жапаров заявил, что ему для борьбы с коррупцией нужна реформа конституции и системы правления.
Однако в обсуждаемом проекте Конституции, вопреки заявлениям и. о. президента Садыра Жапарова, предложена отнюдь не президентская форма правления, а несуразная, дорогая для содержания двухглавая "химера" с третьей недоголовой - Народным курултаем.
У химеры первая голова - большая, президент – всем руководит, делает что хочет и ни за что не отвечает, вторая голова - кургузая, глава правительства – предназначена для битья всеми (за действия или бездействие президента), а роль третьей недоголовы, курултая, – во всем поддерживать первую голову и петь ей дифирамбы.
Судите сами: нужна ли Кыргызстану такая химера вместо действующей в Конституции 2010 года премьер-президентской системы? Премьер-президентская система рекомендована лучшими специалистами (в том числе с мировым именем) сравнительного конституционного дизайна для КР (см. об этом: Искакова Г. Т. Выборы и демократия в Кыргызстане: конституционный дизайн президентско-парламентских отношений. Бишкек, 2003).
Большие возможности премьер-президентской системы для обеспечения баланса и сотрудничества разных ветвей власти, а также эффективного правления в действующей Конституции еще не использованы в КР в основном из-за слабого личного лидерства политиков и отсутствия видения перспектив развития страны.
Вернемся к проекту. Не все формы правления хороши или подходят для определенной страны, но каждая форма правления имеет свою логику для обеспечения как можно более эффективного правления. Преимущество президентской системы – личная ответственность президента за деятельность исполнительной ветви власти и отсутствие отдельного от президента правительства и главы правительства – сведено на нет в обсуждаемом проекте.
Как известно, президентская форма правления основана на принципах максимального разграничения полномочий, взаимных сдержек и противовесов, а также максимально раздельных источников выживания между двумя всенародно избираемыми органами – президентом и парламентом. Президент в этой системе не может распустить парламент, а парламент не вправе сместить президента. Этот параметр соблюден в проекте.
Еще один важный параметр президентской системы – президент сам возглавляет исполнительную власть (правительство) и несет индивидуальную ответственность за свою деятельность и свои решения. Ответственность президента перед народом (кроме случаев импичмента) фактически осуществляется только во время следующих выборов в дополнение к суду истории и народа.
Проект Конституции следует логике президентской системы в той части, что вся исполнительная власть и правительство находятся под руководством президента. Президент председательствует на заседаниях правительства, дает поручения правительству и подчиненным ему органам, контролирует исполнение своих поручений, отменяет акты всех органов исполнительной власти (ст. 79).
Вопросы внутренней и внешней политики государства; МВД, нацбезопасность, оборона, финансовая, ценовая, тарифная, инвестиционная и налоговая политика, разработка и исполнение республиканского бюджета, организация и деятельность местной государственной администрации – все находится в ведении президента. Согласно устройству президентской системы, в проекте заявляется, что президент возглавляет исполнительную власть КР (ст. 56). Но затем всю эту логику в проекте ломает возникающий премьер-министр – под названием "глава правительства" (ст. 60). По проекту, президент назначает главу правительства и весь его состав, определяет его структуру (ст. 79) и сам решает вопрос отставки правительства. Руководители любых органов исполнительной власти назначаются и освобождаются от должности тоже президентом, так же, как и главы местных государственных администраций.
Глава правительства, за исключением своего очень громкого наименования, не имеет особых полномочий, но при этом он отчитывается перед ЖК за работу правительства (ст. 70). А парламент хотя и заслушивает отчет главы правительства и может обсуждать его сколько хочет, но не может повлиять ни на один из вопросов работы исполнительной ветви власти, поскольку ЖК не имеет права выражать недоверие главе правительства – полностью согласно принципу жесткого разделения властей президентской системы.
Таким образом, в проекте все полномочия главы правительства отдали президенту, который все дела делает, но ни от кого не зависит и ни за что не несет ответственность (в отличие от премьер-министра при других формах правления) – для этого сохранили премьер-министра, теперь со скромным названием "глава правительства".
Роль главы правительства – это "козел отпущения", которого обвиняют во всех последствиях действий и бездействия президента и который находится полностью во власти президента и отчитывается перед ЖК за полномочия, которых он не имеет и не осуществлял. Следовательно, в проекте Основного закона для бедного, экономически слабо развитого Кыргызстана заложили абсолютно неэффективную, противоречивую и громоздкую систему правления.
В дополнение к этому, вместо обещанного Жапаровым сокращения расходов на содержание государственных органов, в проекте Конституции заложены две параллельные структуры исполнительной власти: правительство и администрация президента. То есть полномочия забрали, а осуществляющие эти полномочия дублирующие структуры оставили. В дополнение к этим двум взаимозаменяемым структурам – правительству и администрации президента – республиканский бюджет отягощен таким псевдо-представительным, недемократическим органом, как курултай (об этом см. ниже).
И уже не удивляет обилие в проекте законодательных функций президента, не присущих президенту в президентской форме правления: он вносит законопроекты в Жогорку Кенеш (наряду с главой правительства); налагает вето на законы, принятые ЖК; принимает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории КР; и самое главное - только президент принимает решение о назначении референдума – обычно тоталитарный инструмент для обхода строптивого парламента.
По проекту президент имеет большие полномочия в отношении судебной ветви власти и центральных государственных органов. Президент представляет ЖК кандидатуры для избрания, а также для освобождения от должности судей Конституционного суда и Верховного суда, сам назначает и освобождает от должности судей местных судов (по предложению Совета судей). Президенту станет легче освободить от должности назначаемого им генерального прокурора – нужно всего лишь согласие половины от общего числа депутатов ЖК; судей Конституционного суда и Верховного суда, членов Центральной избирательной комиссии, членов Счетной палаты. В Конституции нет защиты от снятия их с должности простым большинством голосов депутатов ЖК. Депутата ЖК тоже станет легче привлечь к уголовной ответственности – для этого нужно простое большинство голосов депутатов ЖК.
Ожидаемо было, что в проекте для президента определили больше, чем один срок, положенный по ныне действующей Конституции. То есть президент может быть на должности два срока по пять лет (ст. 57). Но нет, этого оказалось недостаточно. Дополнительно прописано, что президент КР, избранный по результатам досрочных выборов 10 января 2021 года на 6 лет, осуществляет полномочия 6 лет в качестве первого срока избрания.
В проекте заложен тоталитарно-декларативный орган - народный курултай.
Курултай не способен осуществлять контроль органов государственной власти в интересах народа, продемонстрировав в совсем недавней истории КР свой потенциал подверженности манипуляциям со стороны власти (например, бакиевский "курултай согласия", 23 марта 2010 года с более 700 делегатами). Активисты курултая и не скрывают свое стремление подвести этот орган под влияние президентов.
По проекту, право созыва народного курултая принадлежит президенту, т. е. президент созывает этот орган для решения нужных ему вопросов. При этом созывается он, чтобы заслушать отчеты президента и торага Жогорку Кенеша, и, среди прочего, вносит предложения о несоответствии занимаемой должности должностных лиц государственных органов. И хотя решения курултая носят характер рекомендаций, общее предназначение этого органа, заключающееся в дополнительном усилении действий и бездействий президента популистской демагогией, понятно.
По всей видимости, формируемый, считай президентом единолично, орган будет выносить решения в отношении демократически избранного на всеобщих выборах парламента и его депутатов, посмевших критиковать шаги президента.
Еще один инструмент для ослабления парламента в проекте Конституции, в дополнение к курултаю и назначению референдума президентом, - это уменьшение количества депутатов Жогорку Кенеша до 90 мандатов. Меньше депутатов означает возможность большего контроля президентом парламента – силового или через материальные блага и подкуп. Нынешнее количество – 120 депутатов, хотя и нагрузка для бюджета, которую можно было снять уменьшением льгот и привилегий как для самих депутатов, так и для сотрудников ЖК, – эффективно выверенное число. Так, например, в парламенте Грузии – 150 депутатов при населении более 3,7 млн человек, в Финляндии – 200 депутатов при населении 5,5 млн, в Израиле – 120 депутатов при населении более 9 млн человек, в Ливии – 200 депутатов при населении 6,7 млн, при населении 6,9 млн человек в Сербии – 250 депутатов и 240 депутатов – в Болгарии.
И в завершение отмечу, что в спешке написанный и продвигаемый давно утратившим свою легитимность VI созывом ЖК проект Конституции имеет множество недостатков. В недолгой суверенной истории КР неоднократно случались большие ляпы в уже принятых Конституциях. Полагаю, технические и профессиональные недостатки данного проекта еще долго будут обнаруживаться. А вот конструктивные недостатки химерической формы правления в проекте точно не предоставят возможностей для эффективного управления КР".
