Школьные учебники в Кыргызстане: что было? что будет?
13 марта 2024 года под руководством президента Кыргызской Республики Садыра Жапарова прошло совещание по вопросам дошкольного и школьного образования. Президент назвал ситуацию с нехваткой учебников "неприемлемой". Кабинету министров было поручено "в двухлетний срок полностью решить вопрос обеспечения кыргызстанских школьников современными учебниками на основе признанных в мире передовых образовательных стандартов".
Ситуация с учебниками действительно неприемлема. Громадный дефицит учебников, обучение в школах по устаревшим учебникам. В такой ситуации не может быть качественного школьного образования. А учитывая, что в 2025 году Кыргызстан примет участие в международной оценке достижений школьников (PISA), актуальность вопроса об учебниках возрастает. Многие помнят провальные результаты участия в PISA в 2006 и 2009 годах, тогда Кыргызстан занял последние места в страновых рейтингах.
Как обстоят дела с учебниками сейчас? Как развивалась ситуация с учебниками в последние три десятилетия? В чем причины сегодняшних проблем? Кто виноват? Есть ли выход из сложившейся ситуации?
Анализ ситуации представлен Национальной инициативой "Билимдүү Кыргызстан" ("Образованный Кыргызстан") и ОФ KG Analytics.
Ситуация сегодня
Нехватка учебников
Согласно официальной статистике, на конец 2022 года в Кыргызстане - 1 млн 447 тыс. школьников. По данным Министерства образования и науки Кыргызской Республики (МОиН), одному школьнику в среднем требуется 12 учебников. Соответственно, на всех школьников страны должно приходиться 17 млн 364 тыс. учебников.
По данным МОиН, школьники обеспечены учебниками на 74%. То есть на руках у школьников имеется примерно 12,8 млн учебников, не хватает около 4,5 млн учебников.
Многие считают 74% явно завышенной цифрой. По некоторым расчетам, реальная обеспеченность учебников едва достигает 50%, это означает, что фактически не хватает около 8,6 млн учебников.
При учете учебников (его ведут библиотекари школ) включаются все учебники, в том числе ветхие и устаревшие. Согласно национальному техническому стандарту КМС 1303:2023, срок эксплуатации учебника составляет 3 года, после чего учебник подлежит списанию. Однако учебники не списываются в связи с отсутствием новых учебников, а также чтобы повысить показатели обеспеченности, которые требуют с директоров школ.
Острая нехватка школьных учебников привела к росту производства контрафактных учебников. Их массово печатают без соблюдения элементарных технических и санитарных требований. Многие родители возмущаются, но вынуждены их покупать на рынках и в подземных переходах, потому что детям нужны учебники.
Некачественные и устаревшие учебники
Ежегодно МОиН публикует "Перечень учебников, рекомендованных к использованию в школах Кыргызстана". Использовать в школах учебники, не входящие в Перечень, запрещено.
Почти 70% учебников, включенных в Перечень на 2023-2024 учебный год, устарели. Так, например, во многих школах до сих пор обучают по учебникам, изданным в первой половине 1990-х годов – география, биология, химия, литература, гееометрия и другие предметы.
В 2022 году кабинет министров Кыргызской Республики утвердил обновленный Государственный образовательный стандарт школьного образования (Госстандарт). Все учебники должны ему соответствовать. Однако большая часть учебников из Перечня не соответствует требованиям Госстандарта.
Кто несет ответственность за эту ситуацию? Безусловно, МОиН - и за ситуацию с нехваткой учебников, и за устаревшие учебники. Весь процесс по учебникам, начиная от разработки, экспертизы, утверждения перечня рекомендованных учебников и заканчивая арендой, определением списка учебников для закупки и проведением самой закупки учебников контролиуется МОиН. Очевидно, что МОиН не справляется со своими обязанностями на протяжении многих лет.
Огромная нехватка и устаревшие учебники снижают качество образования в стране. Об этом свидетельствуют и международные, и национальные исследования.
По результатам Национальной оценки образовательных достижений учащихся (2021), более половины школьников не достигают базового уровня образования, то есть дети читают, но не понимают смысла прочитанного.
А что было до этого?
До 1991 года: советский период
В советский период практически все школьные учебники разрабатывались на русском языке, тиражировались и доставлялись в Киргизскую ССР (наименование Кыргызстана в советский период) централизованно из Москвы.
Учебники на русском языке доставлялись в русскоязычные школы. Для школ с кыргызским языком обучения учебники переводились на кыргызский язык государственным издательством "Мектеп". В республике разрабатывались только учебники по кыргызскому языку и литературе, а также учебники по русскому языку и литературе для школ с кыргызским языком обучения. Учебники для школ с узбекским и таджикским языками обучения завозились из Узбекистана и Таджикистана.
Проблем с обеспечением учебниками не было. С финансированием проблем тоже не было. В СССР учебники оплачивались родителями. Бесплатными они стали только с 1978 года. Учебники также были в достаточном количестве в школьных библиотеках.
1990-е годы: застой
С 1991 года, после распада Советского Союза, поставки учебников из Москвы прекратились.
В 1993 году была принята первая Конституция независимого Кыргызстана, объявившая бесплатность школьного образования, что стало включать также бесплатность школьных учебников. Ответственность за оплату учебников взяло на себя государство.
В 1990-е годы экономическая ситуация в стране ухудшилась, государственные заказы на разработку учебников прекратились. К концу 1990-х издательство "Мектеп" прекратило свою деятельность.
Новые учебники не разрабатывались. Многие годы школьники Кыргызстана учились по учебникам, изданным в советский период.
2000-2002 годы: первый проект Азиатского банка развития (АБР) - первые национальные учебники.
В конце 1990-х – начале 2000-х годов в Кыргызстане при поддержке Азиатского банка развития был запущен проект по разработке первых национальных учебников. В течение трех лет были разработаны 46 учебников и 25 учебных пособий, общий тираж которых составил более 800 тысяч экземпляров. Авторами первых национальных учебников стали в основном сотрудники Кыргызской академии образования (КАО). Экспертиза учебников также проводилась в КАО, а утверждение учебников для печати - в МОиН.
2006-2020 годы: новые проекты АБР и Всемирного банка, скандалы с ошибками в учебниках.
После первого проекта АБР были другие проекты по разработке и тиражированию национальных учебников – два при поддержке Азиатского банка развития и два при поддержке Всемирного банка.
В целом, по всем пяти проектам были разработаны десятки наименований национальных учебников – для 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 и 9-х классов - "Алиппе", "Букварь", "Информатика", "Математика", "Физика", "Химия", "Биология", "География", "Музыка", "История" и многие другие. Некоторые учебники печатались десятками и сотнями тысяч. В 2019 году учебники для 5-х и 6-х классов, разработанные при поддержке Всемирного банка, были напечатаны тиражом в 3,33 миллиона экземляров.
В разработке учебников стали участвовать первые частные издательства, появившиеся в Кыргызстане. Важно отметить, что издательства и типографии - не одно и то же, это два самостоятельных вида деятельности. Издательства - это интеллектуальный труд, они занимаются разработкой учебников, работают с авторами, несут ответственность за содержание учебника, являются владельцами авторских прав. Типографии - это в основном технический труд: печать и тиражирование учебников на специальном оборудовании.
По всем проектам АБР и Всемирного банка по разработке и тиражированию учебников было потрачено более 11 млн долларов США, часть из которых была грантами, часть кредитами. Возврат некоторых из кредитов должен начаться в 2026 году.
По условиям проектов АБР и Всемирного банка авторов и издательства обязывали передавать свои исключительные имущественные права на учебники министерству. МОиН стало обладателем исключительного права использовать учебники, разработанные в рамках проектов, везде, в любой форме, в любом количестве и на неограниченный срок.
Печать и тиражирование всех учебников производилась по договору между МОиН и типографией, которую МОиН выбирало через тендер. Оплата за тиражирование учебников также производилась за средства доноров.
Уже с первых изданий в учебниках находили ошибки. КАО, МОиН, сотрудники отделов реализации проектов АБР и Всемирного банка, привлеченные авторы, эксперты, издательства и типографии, то есть лица, участвовавшие в процессе разработки и тиражирования учебников, обвиняли друг друга в халатности и безответственности (подробнее в докладе Bulan Instutute: Проблемы обеспечения учебниками школ в Кыргызской Республике, 2019).
Начались судебные споры издательств и авторов с МОиН по поводу авторских прав. Проводились проверки со стороны Генеральной прокуратуры из-за некачественного содержания учебников.
В 2016 году под руководством министра начал действовать Координационный совет по стандартам и качеству образования, целью которого (в том числе) было обеспечение качества учебников.
Для прекращения споров с авторами и издательствами МОиН инициировало дополнения в Закон "Об авторском праве и смежных правах", согласно которым с 2017 года МОиН автоматически становится автором всех учебников, создаваемых за счет государства (включая донорские средства, передаваемые государству).
Несмотря на все усилия министерства, случаи с ошибками в учебниках не прекращались. В октябре 2018 года произошел громкий скандал. В учебниках, разработанных при поддержке Всемирного банка, обнаружили грубые ошибки. Генеральная прокуратура возбудила несколько уголовных дел. Последовала отставка министра. Руководство КАО тоже сменилось. Координационный совет прекратил свою деятельность.
С этих пор, насколько известно, новые учебники в рамках проектов АБР и Всемирного банка не разрабатывались.
В 2020 году МОиН создало Республиканский научно-практический центр "Окуу китеби" для проведения независимой экспертизы учебников.
В феврале 2024 года центр был расформирован и присоединен к издательскому дому "Окуу китеби". МОиН объявило, что издательский дом будет заниматься разработкой, экспертизой и арендой учебников.
Ситуация с новыми учебниками за последние четыре года (с 2020 по 2023 год)
Учебники устаревают
После 2019 года ни АБР, ни Всемирный банк не запускали проекты по разработке новых учебников. Многие из ранее изданных при их поддержке учебников устаревают и не соответствуют новому Госстандарту.
Министерство, обладая исключительными правами на учебники, не в состоянии ни обновлять учебники, ни разрабатывать новые. Министерство не может привлечь авторов, так как нет финансирования. Как государственный орган министерство прежде всего определяет государственную политику в сфере образования. Министерство не вправе вести коммерческую деятельность, в том числе издательскую.
С середины 2000-х годов в Кыргызстане стали появляться первые частные издательства, которые начали разрабатывать национальные учебники. И хотя рынок частных издательств не развивается из-за обязательной передачи исключительных авторских прав министерству, частные издательства прилагают усилия для разработки новых учебников.
При закупке учебников частных издательств МОиН требует передачи ему исключительных прав на учебники. Но не каждое частное издательство соглашается на это, так как интеллектуальная собственность - это единственная собственность издательств. Соответственно, многие новые учебники частных издательств до школ не доходят.
Какие учебники печатались по заказу МОиН в последние четыре года?
| Год закупки учебников | Количество наименований учебников | Наименования учебников | Общий тираж (экземпляры) | Общая стоимость (сомы) |
|---|---|---|---|---|
| 2020 | 1 | "Информатика для 7-9-х классов" (на кыргызском и русском языках) | 330 тыс. | 110 млн (из республиканского бюджета было выделено 120 млн сомов) |
| 2021 | 10 | "Физика", 7-й класс (на кырг. яз); "Химия", 8-й класс (на кырг. яз); повторное издание восьми наименований учебников для 5-х и 6-х классов, изданных в 2018 году | 172 тыс. | 54 млн (из республиканского бюджета было выделено 120 млн сомов) |
| 2022 | 1 | "История развития религий" (на кырг., рус., узб. и тадж. языках) | 127 тыс. | 34 млн (из республиканского бюджета было выделено 152 млн сомов) |
| 2023 | 9 | "Алиппе", 1-й класс (на кырг. яз.); "Физика", 7-й класс (на русс., узб. и тадж. яз.); Физика 8 класс (на кырг. яз.); Химия 8 класс (на русс., узб. и тадж. яз.); "Информатика", 7-9-е классы (на узб. и тадж. яз.); "Человек и общество", 7-й класс (на кырг. и русс. яз.); "Человек и общество", 8-й класс (на кырг. и русс. яз.); "Диндердин онугуу тарыхы", 7-й класс (на кырг. яз.); "Диндердин онугуу тарыхы", 8-й класс (на кырг. яз.) | 738 тыс. | 152 млн (из республиканского бюджета было выделено 152 млн сомов) |
Как видно из приведенных данных, список наименований учебников весьма скудный. В некоторые годы было издано по одному наименованию, в этом учебном году - девять. Притом что количество предметов в школе (с 1-го по 11-й классы) не менее 130, тиражирование по несколько наименований учебников в год не помогает решить проблему с обновлением учебников в школах.
В последние годы складывается парадоксальная ситуация – государство предоставляет и увеличивает бюджетное финансирование учебников. За два последних года сумма финансирования выросла до 152 млн сомов в год. Но министерству практически нечего печатать, учебники устаревшие, а новых учебников нет.
Что будет печатать МОиН в 2024-2025 учебном году?
Пока не известно. Положение о проведении экспертизы учебников, утвержденное МОиН в 2022 году, говорит, что министерство должно издавать учебники в соответствии с пятилетним планом издания. Насколько известно, такого плана нет.
Возможно, разрабатывать новые учебники будет созданный в 2024 году издательский дом "Окуу китеби". Как говорят практики, на разработку одного учебника уходит от трех до четырех лет. Тогда будут ли новые учебники к сентябрю 2024 года?
Еще один вопрос по оксфордским и кембриджским учебникам. Министр образования Догдуркул Кендирбаева объявила, что в школах Кыргызстана скоро будут обучать по 46 кембриджским учебникам. До начала следующего учебного года осталось пять месяцев. Успеет ли издательский дом перевести, адаптировать к местному контексту, сменить иллюстрации и напечатать 46 наименований кембриджских учебников, о которых заявила министр? Насколько успешно справится с этим вновь созданный издательский дом, если все предыдущие издания учебников, которым руководило МОиН, сопровождались ошибками?
Для заказа печати учебников на 2024-2025 учебный год у министерства должен быть план издания учебников. Как минимум учебники для издания должны быть новыми, современными и соответствововать Госстандарту.
Как решают вопросы с учебниками в других странах?
Что ДЕЛАЮТ страны, решившие проблемы с учебниками?
Возлагают полную ответственность за разработку учебников на частные издательства, обладающие исключительными правами на учебники (пример - Эстония, Казахстан, Россия и многие другие страны). Частные издательства несут стопроцентную ответственность за качество учебников, их оформление, за ошибки, тиражирование и доставку до потребителя (школ).
Возлагают ответственность за закупку учебников на школы или местные органы, так как они ближе к ученикам и лучше знают, какие учебники им нужны; закупка финансируется из республиканского или местного бюджетов. В некоторых странах учебники оплачиваются родителями (Сингапур).
Такой механизм закупки учебников создает серьезную конкуренцию между частными издательствами, что стимулирует рост качества учебников.
Что НЕ ДЕЛАЮТ страны, решившие проблемы с учебниками?
НЕ ПРИНУЖДАЮТ авторов и издательства отдавать свои исключительные права на учебники Министерству образования.
НЕ СОЗДАЮТ государственные издательства, в котором учредителем является Министерство образования, так как это конфликт интересов и противоречит главной функции политического регулятора, каковым является министерство.
НЕ ЗАКУПАЮТ учебники через Министерство образования, так как это неэффективно и коррупциогенно.
Кыргызстану стоит изучить опыт стран, где проблем с обеспечением и качеством учебников давно не существует. Сохранение нынешнего порядка издания учебников приведет лишь к росту дефицита и снижению качества учебников, несмотря на рост бюджетных средств на тиражирование учебников.
